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De l’urgente nécessité de réformer la gouvernance globale

Reframing Global Governance : Apocalypse Soon or Reform !
David Held
Traduction de G. Pleyers
p. 65-88

Résumés

Le réchauffement climatique, la pauvreté ou la menace d’une catastrophe nucléaire comptent parmi les défis majeurs auxquels l’humanité se doit de faire face collectivement en ce début de 21e siècle. Malgré la gravité et l’urgence de la situation, les moyens dont nous disposons pour résoudre de tels problèmes demeurent limités et incomplets. Il est dès lors non seulement essentiel mais aussi urgent de penser comment faire face à de tels enjeux globaux. Les solutions passent par des mécanismes de gouvernance globale et se doivent de répondre aux exigences de solidarité, de démocratie, de justice sociale et d’efficacité politique. Il s’agit notamment d’assurer à chaque personne la possibilité d’influencer les conditions sociales qui façonnent sa vie. Il est donc encore possible d’agir sur le cours des choses, mais si aucune réponse n’est rapidement apportée à ces défis majeurs, le futur de l’humanité risque d’être compromis.

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Texte intégral

1Ce texte constitue une version retravaillée et revue par l’auteur d’un article publié en anglais dans la revue New Political Economy, vol. 11-2, juin 2006, pp. 157-176. La version française a été traduite par G. Pleyers.

I. Le paradoxe de notre temps

2Le paradoxe de notre temps peut être énoncé simplement : les problèmes auxquels nous sommes confrontés sont de plus en plus importants et de plus en plus intenses alors que les moyens dont nous disposons pour les résoudre demeurent faibles et incomplets. Trois exemples illustrent particulièrement l’urgence qu’il y a à progresser dans ce domaine.

3Premièrement, très peu de progrès ont été réalisés afin de créer un cadre durable de gestion du réchauffement global. La concentration de gaz carbonique dans l’atmosphère mondiale a augmenté de près de 35 % par rapport à ce qu’elle était durant la période préindustrielle (Byers, 2005). Le scientifique britannique, Sir D. King, considère que « le changement climatique est le problème le plus grave auquel nous avons à faire face aujourd’hui, plus important que le terrorisme » (King, 2004 :177). Que l’on partage ou non cet avis, il est indéniable que le réchauffement climatique peut entraîner des ravages au niveau de la biodiversité, des écosystèmes et de l’environnement socioéconomique. Les ouragans deviendront plus nombreux, l’accès à l’eau sera l’enjeu de multiples batailles, l’élévation du niveau des océans déplacera des millions de personnes, les déplacements massifs d’êtres humains désespérés se multiplieront et les maladies mortelles se propageront bien davantage, surtout dans les régions les plus pauvres (notamment parce que les bactéries se répandront plus rapidement et contamineront davantage l’eau et l’alimentation). La très grande majorité des scientifiques affirment aujourd’hui que le réchauffement climatique représente une menace sérieuse à long terme mais que ces conséquences risquent également de nous toucher dès demain. L’incapacité de la communauté internationale à établir un cadre fiable pour gérer ce défi global constitue l’un des indicateurs les plus graves des problèmes auxquels l’ordre international multilatéral est confronté.

  • 1 Les huit Objectifs du millénaire pour le développement ont été définis par l’ONU ; ils ont été enté (...)

4Deuxièmement, les progrès réalisés pour atteindre les “Objectifs du millénaire pour le développement” (omd)1 demeurent minimes. Il s’agit pourtant d’objectifs de développement humain sur lesquels s’était accordée la communauté internationale ou, pourrait-on dire, sa conscience morale. Non seulement le processus a été lamentablement lent mais, de plus, il apparaît déjà que les objectifs seront loin d’être atteints. En fait, dans de nombreuses parties du monde, nous sommes si loin de leur réalisation qu’on peut s’interroger sur la pertinence de se fixer de tels objectifs. Cette crise renvoie pourtant à la vulnérabilité matérielle de la moitié de la population mondiale : 45 % des êtres humains vivent sous le seuil de pauvreté fixé par la Banque mondiale à deux dollars par jour ; 18 % (c’est-à-dire plus d’un milliard de personnes) vivent avec moins d’un dollar par jour. Comme Th. Pogge l’a justement souligné, « des personnes qui sont si incroyablement pauvres sont extrêmement vulnérables aux changements de leur environnement naturel et social, si minimes soient-ils. […] Chaque année, quelques 18 millions d’entre elles meurent prématurément de maladies liées à la pauvreté. Il s’agit là d’un tiers de tous les décès dans le monde – 50.000 par jour dont 29.000 enfants en dessous de cinq ans » (Pogge, 2007 ; voir aussi undp, 2005). Pendant ce temps, le fossé entre riches et pauvres ne cesse de se creuser et plusieurs indicateurs montrent que les 10 % les plus pauvres de la population mondiale sont devenus plus pauvres encore depuis le début des années 1990 (Milanovic’, 2002, 2005 ; Pogge, 2007).

5Troisièmement, la menace d’une catastrophe nucléaire peut sembler moins importante mais, comme l’a montré M. Rees, cette relative sérénité pourrait bien n’être que temporaire (Rees, 2003). D’immenses réserves d’armements nucléaires n’ont pas été démantelées et la prolifération nucléaire touche de nouveaux États, dont l’Inde, le Pakistan, la Corée du Nord et peut-être l’Iran. Les stocks ont été si mal tenus qu’il n’est pas exclu que des armes et du matériel nucléaires aient été dérobés, notamment après la disparition de l’Union soviétique. De nouvelles générations d’armes nucléaires tactiques ont été produites et la technologie des “sales bombes” (ces bombes qui comportent une couche de plutonium en plus de leur charge conventionnelle) fait du terrorisme nucléaire une menace sérieuse. D’autres dangers existent dans ce domaine, notamment les attaques terroristes sur des centrales nucléaires dont certaines se trouvent dans des pays aux capacités de protection limitées. En ajoutant à cette liste les risques inquiétants liés à la microbiologie et à la génétique (par exemple pour la transformation de virus), M. Rees conclut que « les chances que notre civilisation survive à la fin du siècle présent sans une mésaventure ou un retour en arrière sont de 50/50 » (Rees, 2003 :8). D’importantes questions sont dès lors posées en termes de responsabilité et de régulation.

6Ces défis mondiaux renvoient à trois ensembles majeurs de problèmes auxquels nous devons faire face (Rischard, 2002 :66). Il s’agit du partage de notre planète (réchauffement climatique, diminution de la biodiversité et des écosystèmes, déficit de l’eau), de la préservation de notre humanité (pauvreté, prévention des conflits, lutte contre les maladies infectieuses globales) et de la gestion des règlements internationaux (prolifération nucléaire, dispositifs relatifs aux déchets toxiques, droits de propriété intellectuelle, régulation des recherches génétiques, règles en matière de commerce, régulation de la finance et des systèmes de taxation). Dans un monde toujours davantage interconnecté, aucun État ne peut résoudre seul ce genre de problèmes mondiaux ; ceux-ci requièrent des actions collectives et une collaboration internationale. Or les nations de la planète n’ont jusqu’à présent guère brillé à ce niveau.

II. Pourquoi nous sentir concernés par les défis globaux ?

7Les problèmes globaux que nous avons évoqués sont-ils réellement si importants ? Intuitivement, la réponse à cette question paraît évidente. Cependant, quatre raisons spécifiques justifiant cette réponse méritent d’être soulignées : la solidarité, la justice sociale, la démocratie et l’efficience politique. Elles constitueront des dimensions utiles pour réfléchir à la nature et à la forme adéquate d’une gouvernance à l’échelle mondiale.

8Par solidarité, j’entends la reconnaissance empathique de la condition de l’autre mais également la volonté d’être aux côtés des autres pour créer des solutions aux problèmes collectifs urgents. Sans solidarité entre riches et pauvres, entre pays développés et pays en voie de développement, les Objectifs du millénaire ne pourront être atteints. Dans ce cas, comme le faisait remarquer K. Annan, alors Secrétaire général des Nations unies, « des millions de gens mourront prématurément et inutilement » (Annan, 2005 :139). Ces morts seraient d’autant plus amères que les solutions sont clairement à notre portée. Quant au réchauffement climatique ou à la prolifération nucléaire, notre souci d’assurer la viabilité de notre propre existence et de celle des générations futures s’ajoute à ce besoin de solidarité. Comme on le voit, les défis globaux actuels exigent une reconnaissance des forces qui façonnent notre destin commun et une volonté d’y prendre une part active.

9La justice sociale constitue une deuxième raison de nous préoccuper des défis mondiaux. Les normes de justice sociale sont évidemment sujettes à controverse. Dans un souci de clarté, je reprendrai Th. Pogge pour définir la justice sociale comme étant la réalisation aussi complète et aussi raisonnable que possible des Droits de l’Homme dans un cadre institutionnel (Pogge, 2007). Beaucoup affirmeront que la justice sociale requiert davantage. Nous pouvons considérer avec une certaine assurance qu’un ordre institutionnel qui ne satisfait pas à cette norme minimale ne peut être jute. Par conséquent, on peut estimer que dans la mesure où elles ne parviennent pas à atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement ni à répondre au défi du réchauffement climatique et aux risques de prolifération nucléaire, les dispositions socioéconomiques actuelles sont injustes.

10La démocratie est la troisième raison que je voudrais évoquer. Elle présuppose un processus politique non coercitif par lequel les gens peuvent chercher à atteindre et à négocier les modalités de leur interdépendance et de leurs différences. Dans la pensée démocratique, le consentement constitue la base de l’accord collectif et de la gouvernance. Afin que les citoyens soient libres et égaux, il doit exister des mécanismes par lesquels leur consentement est entériné dans la détermination du gouvernement de la vie publique (Held, 2006). Mais lorsque des millions d’êtres humains meurent inutilement et que des milliards d’entre eux sont inutilement menacés, on peut clairement estimer que des épreuves graves sont infligées à des êtres humains sans leur consentement et contre leur volonté (Barry, 1998). La reconnaissance de cet état de fait laisse entrevoir des déficits fondamentaux dans les dispositions de notre gouvernance qui atteignent le cœur même de la justice et de la démocratie.

11Enfin, l’incapacité à agir rapidement face à des problèmes mondiaux urgents ne fait généralement qu’augmenter les coûts du traitement de ces derniers. De fait, les coûts de l’inaction sont élevés et, bien souvent, plus élevés que les coûts de l’action. Par exemple, les coûts de l’inaction face aux maladies transmissibles qui sévissent en Afrique ont été estimés comme étant environ cent fois supérieurs aux coûts des actions qu’il conviendrait d’entreprendre (Conceicão, 2003). Des estimations semblables réalisées dans les domaines de la stabilité financière internationale, du régime commercial international, de la paix et de la sécurité ont démontré que les coûts du déficit en matière de prestation des biens communs mondiaux sont extrêmement élevés et dépassent significativement les coûts des politiques qui viseraient à les corriger (Kaul et al., 2003). Malgré tout, nous restons trop souvent paralysés devant de tels défis collectifs et urgents, quand nous ne collaborons pas activement à la reproduction de dispositions sociales et politiques qui ne parviennent pas à assurer les normes minimales requises de solidarité, de justice et de démocratie.

III. Changements structurels et défis de la gouvernance

12L’ordre multilatéral hérité de l’après-guerre est menacé par la combinaison de différents types de crises : humanitaires, économiques et environnementales. En outre, certaines “forces” ne font qu’aggraver ces crises. Ces forces sont ce que j’appelle le système émergent de la vulnérabilité globale structurelle, les orientations politiques de Washington et la constellation de la géopolitique contemporaine.

13Le premier facteur, la vulnérabilité globale structurelle, est caractéristique de l’âge global qui est le nôtre et n’est dès lors guère voué à disparaître de sitôt. Les deux autres facteurs, bien qu’ils soient souvent présentés comme inévitables, résultent de choix politiques délibérés et peuvent dès lors être modifiés. En d’autres mots, la forme actuelle de la mondialisation peut être transformée même si le doomsday clock (le logo du Bulletin des Scientifiques Atomiques) indique que le risque d’un cataclysme nucléaire est pour bientôt.

14L’interconnexion des pays (ce qu’on appelle le processus de mondialisation) peut être aisément mesurée en suivant la manière dont le commerce, la finance, les communications, les produits polluants ou la violence, entre autres paramètres, traversent les frontières et enferment le bien-être des pays dans un cadre commun (Held et al., 1999). Les changements structurels (deep drivers) liés à ce processus seront perceptibles dans un futur relativement proche, indépendamment de la forme politique exacte que peut prendre la mondialisation. Parmi ces changements figurent notamment :

  • les transformations de l’infrastructure des communications globales liées à la révolution des technologies de l’information ;

  • les développements des marchés globaux des biens et des services, connectés à une nouvelle distribution mondiale de l’information ;

  • la pression des migrations et des déplacements de populations liés aux changements de la demande économique, à la démographie et aux dégradations environnementales ;

  • avec la fin de la Guerre froide, la diffusion des valeurs démocratiques et consuméristes dans de nombreuses régions du monde et, par ailleurs, l’expression de certaines réactions vigoureuses contre ces valeurs ;

  • l’émergence d’un nouveau type et d’une forme nouvelle de société civile globale ainsi que la cristallisation de certains éléments caractéristiques d’une opinion publique mondiale.

15Malgré les fractures et les conflits qui marquent notre époque, les sociétés sont devenues plus interconnectées et interdépendantes. Il en résulte que des événements économiques, politiques ou sociaux de portée locale peuvent engendrer presque instantanément des conséquences globales et inversement (Held, 2004 :73-116 ; Giddens, 1990 :55-78). Si nous ajoutons à ces différents éléments les avancées scientifiques qui sont désormais souvent instantanément relayées par les réseaux mondiaux de communication, il apparaît que l’arène globale représente un espace dont le potentiel extraordinaire peut servir au développement humain mais aussi à des actes de déstabilisation et de destruction portés par des individus, des groupes ou des États qui, en principe, peuvent chacun utiliser les résultats des recherches menées dans le nucléaire, la génétique, la bactériologie ou les réseaux informatiques (Rees, 2003 :62 et 65).

  • 2 Pour un développement plus complet voir Held D., 2004 ; Barnett A., et al., 2005.

16Le deuxième ensemble de forces motrices auquel je faisais allusion est à l’œuvre dans le Consensus économique de Washington et dans l’Agenda sécuritaire de Washington2. L’un et l’autre se réfèrent à un ensemble spécifique de problèmes mais ils représentent désormais des facteurs de changement (drivers) qui sont connectés à la forme spécifique prise par la mondialisation. Ensemble, ils propagent deux idées : l’une selon laquelle le rôle positif du gouvernement est d’être fondamentalement méfiant dans des domaines centraux de la vie socioéconomique (de la régulation des marchés jusqu’à la planification des catastrophes) ; l’autre qui veut que l’application durable de politiques et de régulations décidées au niveau international mette en péril la liberté, limite la croissance et empêche le développement.

17Certes, aucune de ces deux initiatives politiques ne rend compte de manière exhaustive des structures actuelles de la mondialisation, mais elles sont une composante essentielle du contexte politique dans lequel cette dernière se développe. Le Consensus de Washington vise à renforcer la libéralisation économique et à adapter le domaine public (local, national et global) aux institutions et aux processus dominés par les marchés. Il porte dès lors une importante part de responsabilité dans les nombreuses résistances ou réticences politiques exercées dans des domaines significatifs marqués par l’échec des marchés tels que :

  • le problème des externalités, notamment à l’origine de graves dégradations de l’environnement causées par les modalités actuelles de la croissance économique ;

  • le développement inadéquat de facteurs sociaux non marchands qui sont les seuls à pouvoir garantir un équilibre entre compétition et coopération et à assurer un accès adéquat aux biens communs comme l’éducation, les transports efficaces et une bonne santé ;

  • le sous-emploi ou le non-emploi de ressources productives alors qu’il existe des besoins urgents qui ne sont manifestement pas pris en compte.

18Laisser aux seuls marchés le soin de résoudre les problèmes liés à la génération et à l’allocation des ressources revient à occulter les racines profondes de nombreuses difficultés politiques et économiques telles que :

  • la grande asymétrie de l’espérance de vie au sein d’un même État-nation et entre États-nations ;

  • la détérioration de la prospérité économique de secteurs tels que l’agriculture ou le textile dans certains pays alors que d’autres protègent et subventionnent ces mêmes secteurs ;

  • la formation de flux financiers globaux capables de déstabiliser très rapidement des économies nationales ;

  • le développement de graves problèmes transnationaux concernant les biens communs.

19Dans la mesure où la réduction des limites de l’action d’un État ou l’affaiblissement des capacités à gouverner signifient l’extension des forces des marchés et la diminution des services destinés à la protection des plus vulnérables, les difficultés auxquelles les pauvres et les moins puissants, du Nord, du Sud, de l’Est et de l’Ouest, ont à faire face ne font que croître. En résumé, le Consensus de Washington a affaibli la capacité à gouverner (localement, nationalement et globalement) et a érodé la capacité à fournir les biens communs urgents. La liberté économique est célébrée aux dépens de la justice sociale et de la préservation durable de l’environnement, entraînant d’importants dégâts dans ces deux domaines. Par ailleurs, le Consensus de Washington a occulté la distinction entre la liberté économique et l’efficacité économique. Cette faiblesse politique systématique a encore été aggravée par la nouvelle doctrine sécuritaire.

20L’empressement à déclarer la guerre contre l’Irak en 2003 a conduit à valoriser une conception étroite de la sécurité qui est au cœur de la nouvelle doctrine sécuritaire américaine de la guerre unilatérale et préventive. Cette conception va à l’encontre de la plupart des grands principes qui régissent les relations internationales et les accords internationaux depuis 1945 (Ikenberry, 2002). Elle ignore délibérément le principe des négociations politiques ouvertes entre États et l’essentiel de la doctrine relative à la dissuasion et à la stabilité des relations qu’il convient d’entretenir entre les grandes puissances (l’équilibre des pouvoirs). Nous devons nous confronter à la réalité : un seul pays jouit d’une suprématie militaire d’une ampleur sans précédent dans l’histoire. Ce pays est effectivement susceptible d’utiliser cette suprématie pour riposter unilatéralement aux menaces qu’il perçoit et qui ne sont pas forcément avérées ou imminentes. Il ne tolérera aucun rival.

21Cette nouvelle doctrine a d’importantes implications (Hoffmann, 2003). L’une d’entre elles est le retour à une conception réaliste des relations internationales perçues comme « guerre de tous contre tous », où les États poursuivent leurs intérêts nationaux sans s’encombrer des tentatives qui visent à établir des limites internationalement reconnues (telles que l’autodéfense ou la sécurité collective) à leurs ambitions. Mais si la “liberté” est, dangereusement, accordée aux États-Unis d’Amérique, pourquoi ne l’est-elle pas à la Russie, à la Chine, à l’Inde, au Pakistan, à la Corée du Nord ou à l’Iran ? On ne peut se contenter de l’argument selon lequel tous les États, sauf un, doivent accepter des limites dans les objectifs qu’ils se sont définis.

22Les imperfections du droit international et du multilatéralisme peuvent être considérées soit comme des problèmes à résoudre, soit comme des excuses pour affaiblir encore davantage les dispositions légales et les institutions internationales. Il serait erroné de lier uniquement les menaces qui pèsent actuellement sur l’ordre multilatéral au consensus économique de Washington et à son nouveau programme sécuritaire ou aux changements politiques introduits par l’administration Bush. Premièrement, la plupart des éléments du Consensus de Washington étaient déjà en vigueur bien avant Bush. Deuxièmement, la fin de la Guerre froide et les bouleversements géopolitiques considérables qui en ont découlé constituent sans doute un facteur géopolitique déterminant. G. J. Ikenberry formule dès lors l’argument suivant : « l’essor de la position unipolaire de l’Amérique au cours des années 1990 a compliqué l’ancienne logique d’après-guerre de coopération entre des États démocratiques alliés. La préséance de la puissance américaine lui permet de refuser plus aisément les propositions d’autres pays ou d’y aller seul » (Ikenberry, 2005 :32). A ce déclin de l’intérêt des États-Unis pour la coopération multilatérale s’ajoutent notamment des divisions au niveau des pays membres de l’Union européenne, ce qui ne valorise guère la construction d’un modèle alternatif de gouvernance globale.

IV. Difficultés et dilemmes de la résolution des problèmes globaux

23La géopolitique contemporaine demeure un vaste chantier. Ses antécédents, ses bases et certaines de ses impasses reposent sur les limites de l’ordre mondial hérité de l’après-guerre ainsi que sur les limites des réseaux institutionnels de l’ordre multilatéral. Quatre ensembles de difficultés, aux racines profondes, méritent notre attention.

24En premier lieu, il n’y a pas de division claire du travail entre la myriade d’institutions internationales de gouvernance ; leurs fonctions se chevauchent souvent, leurs mandats entrent fréquemment en conflits et leurs objectifs demeurent trop souvent vagues. Chacune cherche à imprimer sa marque dans les différents secteurs des politiques publiques globales, dans un perpétuel chevauchement de compétences. C’est ainsi que dans le domaine de la santé et des politiques sociales, la Banque mondiale, le Fonds monétaire international (fmi) et l’Organisation mondiale de la santé (oms) ont des priorités souvent différentes et parfois concurrentes (Deacon, 2003). C’est tout particulièrement vrai au niveau du traitement du sida pour lequel l’oms, le Global Fund, l’agence de l’onu contre le Sida (un aids), le g1 (c’est-à-dire les États-Unis) et bien d’autres acteurs rivalisent pour définir une politique en matière de pratiques sexuelles et de santé liée à la reproduction. Réfléchissant, alors qu’il était directeur de l’omc, à la difficulté pour les institutions internationales de coopérer ensemble, M. Moore estimait qu’ « une plus grande cohérence entre les nombreux organismes qui reçoivent des milliards de dollars de fonds publics serait un bon début. […] Ce manque de cohérence ternit leur crédibilité collective, frustre leurs donateurs et alimente un certain cynisme de l’opinion. […] L’imbroglio des institutions est stupéfiant. […] Notre monde interdépendant doit encore trouver le mécanisme capable de gérer de manière intégrée ses divers besoins communs » (Moore, 2003 :220-223).

25Un deuxième ensemble de difficultés relève de l’inertie qui caractérise le mode de fonctionnement des institutions internationales et de l’incapacité pour ces dernières à mettre en place des solutions communes à cause de désaccords portant notamment sur les moyens à mettre en œuvre, les objectifs à atteindre ou les financements à allouer. Cet état de fait mène bien souvent à des situations où le coût de l’inaction est supérieur à celui de l’action. B. Gates a récemment estimé que les efforts consentis par le monde développé pour combattre la malaria étaient une véritable « honte ». On estime que chaque année, 500 millions de personnes contractent cette maladie qui tue un enfant africain toute les 30 secondes et engendre une perte de revenu de l’ordre de 12 milliards de dollars par an. L’investissement dans les moustiquaires et dans d’autres formes de préventions ne représente quant à lui qu’une faible fraction de ce montant (Meikle, 2005). L’incapacité à agir résolument face à l’urgence de ces problèmes mondiaux ne fait pas qu’augmenter les coûts de leur traitement à long terme ; elle renforce également les critiques qui dénoncent ces institutions et qui les jugent non seulement inefficaces mais aussi irresponsables et injustes.

26Un troisième ensemble de difficultés est généré par la multiplication de problématiques qui dépassent le clivage traditionnel des “affaires intérieures” (domestic policy) et des “affaires étrangères” (foreign policy). Pour résoudre ce problème, J. Rosenau propose le qualificatif intermestic, qui résulte de la contraction opérée entre international et domestic (Rosenau, 2002 :70-86). Ces problématiques sont souvent mal appréhendées et insuffisamment traitées en raison d’un manque fondamental de prise de responsabilité au niveau global. Nul ne sait exactement quelle institution internationale doit engager sa responsabilité pour prendre en charge telle ou telle question globale (par exemple le réchauffement climatique ou la biodiversité). La fragmentation des institutions et la concurrence que celles-ci peuvent se faire engendrent des difficultés en termes de chevauchement des domaines de compétences ; elles entraînent aussi le fait que certaines problématiques “tombent entre deux chaises” et ne sont donc pas couvertes par les institutions existantes. Ce dernier problème existe par ailleurs également entre le niveau global et le niveau des gouvernements nationaux.

27Le quatrième ensemble de difficultés est lié à un déficit de responsabilité : à qui ces agences ont-elles à rendre des comptes ? Cette question est liée à deux problèmes interdépendants : le déséquilibre des forces entre États et le déséquilibre entre acteurs étatiques et non-étatiques dans l’élaboration et la réalisation des politiques publiques globales. Les instances multilatérales se doivent d’être pleinement représentatives des États qui les composent mais c’est rarement le cas dans la réalité. De plus, il devrait exister des dispositifs permettant d’engager le dialogue et la consultation entre acteurs étatiques et non-étatiques.

28Les conditions de tels échanges ne sont que partiellement remplies dans les instances de décision multilatérales. I. Kaul et ses collaborateurs du Programme des Nations unies pour le développement (pnud) se sont penchés sur ce problème et en ont conclu que : « les déséquilibres entre États et entre acteurs étatiques et non-étatiques ne sont pas toujours faciles à détecter parce qu’il ne s’agit pas seulement d’un problème quantitatif (chaque partie intéressée dispose-t-elle d’un siège à la table des négociations ?) ». Le problème majeur est bien souvent qualitatif, à savoir « Quelle est la qualité de la représentation des différentes parties prenantes ? » (Kaul et al., 2003 :30).

29Pour être réellement représenté efficacement, il ne suffit pas de siéger à la table des négociations d’une grande organisation internationale ou d’un important sommet. Quand bien même il y a une parité formelle au niveau de la représentation, il s’avère que les délégations des pays développés sont constituées d’un nombre important de personnes et qu’elles disposent d’experts techniques hautement qualifiés et de négociateurs expérimentés. Les pays pauvres quant à eux ne peuvent envoyer qu’un seul délégué pour défendre leurs intérêts, il arrive même parfois que plusieurs d’entre eux en soient réduits à se partager un seul et même représentant.

30L’égalité entre États se heurte ainsi à des difficultés telles que la sous-représentation notoire des pays en développement dans des institutions comme le fmi (24 pays industrialisés détiennent 10 à 11 sièges dans son conseil exécutif, contre deux alloués aux 42 pays africains), ou l’incapacité pour ces pays de se doter d’un niveau d’expertise technique et de négociation qui soit satisfaisant, et ce même lorsque les procédures de décision prévoient une voix par pays (Buira, 2003 ; Chasek/Rajamani, 2003 ; Mendoza, 2003). Dès lors, d’innombrables personnes concernées par des problèmes politiques globaux demeurent exclues des institutions et des stratégies politiques nécessaires pour les résoudre.

31Prendre en compte ces difficultés institutionnelles revient à relever la rupture de la symétrie et de l’adéquation entre les décideurs politiques et les destinataires de leurs décisions (Held, 1995 :141-218). Ce point a brillamment été développé par I. Kaul et ses collaborateurs dans leurs travaux sur les biens communs mondiaux. Ils traitent notamment de l’oubli du principe d’équivalence (Kaul et al., 2003 :27-28). Ce principe consiste à faire correspondre le champ des coûts et bénéfices d’un bien donné avec le champ de l’instance où les décisions concernant ce bien sont prises. Selon son expression la plus simple, ce principe suggère que ceux qui sont significativement affectés par un bien ou un problème mondial doivent avoir leur mot à dire dans sa distribution ou sa régulation. Or, il y a souvent une rupture d’ “équivalence” entre les décideurs politiques et les citoyens concernés par les décisions qui sont prises. Cette rupture existe par ailleurs aussi entre les paramètres qui conditionnent le processus de décision et les résultats qui en découlent. Pour prendre un exemple actuel, une décision qui autorise l’exploitation du bois dans une forêt tropicale (ce qui conduit à une augmentation des concentrations de gaz carbonique dans l’atmosphère) peut engendrer des dommages écologiques qui se situent bien au-delà des limites formelles de la responsabilité du groupe de décideurs. Le choix de construire une centrale nucléaire aux abords d’une frontière est généralement pris sans consulter les pays voisins malgré les risques que cette décision entraîne pour ceux-ci.

32Nous nous trouvons dès lors face à une série de défis. Il nous faut en effet :

  • Faire correspondre la “sphère” des décideurs avec celle des citoyens afin de créer des opportunités pour que chacun puisse faire entendre sa voix en ce qui concerne les biens communs mondiaux qui affectent la vie de tous ;

  • Généraliser le financement des biens communs mondiaux, c’est-à-dire trouver de bonnes incitations pour assurer à ces biens les ressources publiques et privées adéquates ;

  • Franchir les frontières, dépasser les clivages entre les secteurs et les groupes d’acteurs afin de favoriser les interactions institutionnelles, mais aussi afin de créer des espaces où puissent se développer des initiatives politiques et être gérés les sujets stratégiques (Kaul et al., 2003 :5-6).

33Les échecs ou les inadéquations des processus politiques mondiaux résultent souvent d’une discordance entre les cercles de décideurs créés dans les arènes internationales et l’ampleur des populations (range of spillovers) affectées par les biens ou les problèmes publics. Le défi est donc de « parvenir à établir une adéquation entre ceux qui doivent être consultés (ou qui doivent participer au processus de décision) et la population concernée par le sujet négocié » (Kaul et al., 2003 :28).

V. Renforcer la gouvernance globale

34Restaurer et garantir la symétrie et l’adéquation entre ceux qui prennent une décision et ceux qui sont affectés par cette décision exige le renforcement de la gouvernance globale et la volonté d’affronter les défis institutionnels et de combler les failles actuelles. Un tel programme peut être envisagé si l’on convient d’agir au niveau de trois de ses dimensions qui, en l’occurrence, sont interdépendantes : promouvoir des actions étatiques coordonnées qui visent à résoudre des problèmes communs, renforcer les institutions internationales qui peuvent fonctionner efficacement et développer des règles et des procédures multilatérales qui contraignent toutes les forces en présence (petites et grandes) à collaborer au niveau d’un cadre multilatéral (Hirst/Thompson, 2002 :252-253). Mais à quelles fins ? L’objectif ne peut être de poursuivre dans la voie actuelle et de cautionner les lignes d’orientations politiques trompeuses et dommageables contenues dans le Consensus de Washington et dans les doctrines sécuritaires de Washington. Celles-ci devraient être remplacées par un cadre général politique qui viserait à :

  • Encourager et supporter les énormes améliorations de la productivité et de la richesse que le marché global et les technologies contemporaines ont rendues possibles ;

  • S’attaquer au problème de la pauvreté extrême et assurer une répartition équitable des bénéfices ;

  • Créer des canaux qui permettent l’expression de multiples voix, imaginer des mécanismes démocratiques de délibération et de prise de décision dans les domaines publics régionaux et globaux ;

  • Placer la préservation de l’environnement au centre de la gouvernance globale ;

  • Assurer la sécurité internationale, ce qui implique un engagement au niveau des causes et conséquences du terrorisme, des guerres ou des États en décomposition.

35J’appelle une approche qui viserait ces objectifs une “mondialisation social-démocrate” et un “programme de sécurité humaine”.

36Le Consensus de Washington doit être remplacé par une vision plus large des institutions et des perspectives politiques. La philosophie libérale du marché n’offre qu’une vision trop limitée. Nous pouvons trouver les pistes d’une perspective alternative chez l’une de ses vieilles rivales : la social-démocratie (Ruggie, 2003 ; Held, 2004). Traditionnellement, les sociaux-démocrates ont cherché à déployer les institutions démocratiques dans chaque pays au nom d’un projet particulier. Ils admettent que les marchés sont importants pour générer un bien-être économique mais reconnaissent qu’en l’absence de régulations appropriées, ils souffrent de graves imperfections, en particulier parce qu’ils font courir aux citoyens des risques importants et inégalement répartis.

37La social-démocratie appliquée au niveau des États-nations vise à encourager le libre marché tout en insistant sur un ensemble de valeurs partagées et de pratiques institutionnelles communes. Au niveau global, elle entend promouvoir un programme économique qui calibre l’ouverture des marchés sur les programmes de réduction de la pauvreté et la protection des plus vulnérables. Cet objectif doit être poursuivi tout en veillant à garantir deux impératifs. D’une part, assurer aux différents pays la liberté dont ils ont besoin pour expérimenter leurs propres stratégies en matière d’investissement et de gestion des ressources ; d’autre part, veiller à ce que les choix de la politique nationale observent des normes universelles de base, notamment en matière de Droits de l’Homme ou de protection de l’environnement. La question est donc : comment l’autodétermination, les marchés et les normes universelles fondamentales peuvent-elles coexister ?

38Pour commencer, des ponts doivent être jetés entre le droit économique international et les Droits de l’Homme, entre le droit commercial et le droit de l’environnement, entre la souveraineté des États et le droit transnational (Chinkin, 1998). Il ne s’agit pas seulement de mettre en œuvre les Droits de l’Homme et les accords environnementaux existants puis d’articuler ceux-ci avec les codes éthiques d’industries particulières (quand ils existent ou peuvent être développés) ; il s’agit aussi d’introduire de nouvelles références dans les règles fondamentales et les lois de bases qui régissent le libre marché et le système commercial. Des précédents existent en la matière : on citera à titre d’exemples le chapitre social du Traité européen de Maastricht ou la tentative de joindre des conditions sociales et environnementales à l’Accord de libre échange nord-américain (alena).

39Dans cette perspective, trois démarches interdépendantes devraient être entreprises. La première impliquerait que des entreprises commerciales s’engagent dans la promotion des principes fondamentaux défendus par l’onu (c’est le rôle actuel du programme un Global Compact). Une telle démarche constituerait une avancée significative puisqu’elle conduirait à intégrer davantage les Droits de l’Homme et les normes environnementales dans les pratiques des entreprises. Dans la mesure où il s’agirait de promouvoir autre chose qu’une initiative strictement volontaire, qui risquerait d’être aisément contournable, il serait par ailleurs nécessaire d’élaborer un ensemble explicite de règles codifiées et obligatoires.

40La deuxième démarche consisterait dès lors à fixer un ensemble de codes, de règles et de procédures révisées (par exemple en matière de santé, de travail des enfants, d’activités syndicales, de protection de l’environnement, de consultation des personnes concernées ou de gouvernance des entreprises) qui serviraient de référence aux organisations économiques et aux institutions commerciales. Une telle initiative est impérative si l’on veut que les exigences sociales universelles soient réellement prises en compte par les associations et les groupes actifs dans le domaine économique. Elle exigerait en outre la mise au point d’un nouveau traité international qui établirait les éléments d’une juridiction universelle ainsi que les mécanismes clairs de leur mise en application. Certes, de nombreuses objections peuvent être formulées à l’encontre d’un tel projet. Cependant, la plupart d’entre elles s’avèrent non fondées (Held, 2002a :72-78). S’il est vrai, par exemple, que des structures régulatrices mal conçues peuvent affecter le niveau d’emploi, les pays qui possèdent de fortes traditions social-démocrates (dont les pays scandinaves) montrent qu’il est possible de combiner un État social fort et un environnement accueillant pour les affaires.

41Le cadre général des théories, des idées et des règles élaborées dans la perspective de la défense des Droits de l’Homme et des valeurs environnementales est donc clair, notamment en ce qui concerne l’égalité des possibilités de liberté et de développement pour tous les êtres humains. Mais rien de tout ceci ne pourrait être mis en œuvre sans qu’une troisième démarche ne soit initiée. Une démarche qui se centrerait plus précisément sur les cas les plus urgents de souffrance économique. Sans cet engagement, les deux premières démarches que nous avons évoquées se limiteront à un plaidoyer défendant de manière théorique de nobles sentiments ; il ne sera pas possible de générer les changements socioéconomiques qui sont la composante nécessaire d’un tel engagement.

42Au minimum, ceci implique que les politiques de développement soient orientées vers la promotion d’un “espace de développement” nécessaire à la stimulation du commerce et des industries nationales (avec notamment la protection d’industries naissantes), à la création de secteurs publics capables de conduire les réformes politiques et légales, au développement d’institutions politiques transparentes et responsables, à la recherche d’investissements à long terme dans le domaine de la santé, du capital humain et des infrastructures, à la remise en question des asymétries dans l’accès au marché global et à l’établissement de la procédure d’intégration du marché global dans le respect de règles globales et équitables pour le commerce et la finance. Ceci suppose par ailleurs l’annulation des dettes non-viables, une inversion des flux nets de capitaux transitant du Sud vers le Nord et la création de nouveaux moyens financiers destinés à rencontrer les objectifs poursuivis en matière de développement. De plus, si ces mesures étaient combinées avec une taxe (Tobin) sur les transactions financières et/ou une taxe sur la consommation d’énergies fossiles et/ou un changement d’affectation en matière de dépenses militaires (dont le montant global se chiffre à présent à plus de 1.000 milliards de dollars par an) au profit de la satisfaction de besoins prioritaires (l’aide directe globale ne dépasse pas les 50 milliards de dollars), la politique de développement des États-nations du Nord et de l’Ouest pourrait alors réellement aider le développement des nations qui luttent pour survivre et obtenir un bien-être minimum.

  • 3 Voir à ce sujet Held D., 2004 et UN High Panel, 2004.

43Le changement de perspective que je défends dans la manière de concevoir la mondialisation (en résumé, le passage d’une mondialisation néolibérale à une mondialisation social-démocrate) offre également des réponses aux préoccupations sécuritaires les plus urgentes. La nécessité d’envisager de manière globale la sécurité et les Droits de l’Homme et d’intégrer ces deux problématiques au sein d’un cadre international cohérent figure en effet au centre de cette proposition. Une telle politique globale remplacerait ainsi les doctrines sécuritaires de Washington. Si les pays développés souhaitent que des avancées rapides soient menées dans la mise au point de codes légaux globaux qui renforcent la sécurité et constituent une action contre les menaces du terrorisme, il faut que ces codes soient intégrés dans un processus plus large de réformes qui lutte contre l’insécurité de la vie dans les sociétés en développement. Dans le monde en développement (c’est-à-dire dans la majeure partie du monde), les questions de justice liées au gouvernement et au terrorisme ne sont pas considérées comme prioritaires. Il est peu probable qu’elles soient perçues comme des préoccupations légitimes, à moins qu’elles ne soient connectées avec des questions humanitaires fondamentales, profondément ancrées dans le bien-être économique et social, telles que l’éducation, l’eau potable ou l’hygiène publique. Ce qui est en discussion, c’est finalement ce que j’appelle un nouveau “contrat mondial”, ou ce que le panel sur les réformes de l’onu nommait une nouvelle « grande négociation »3.

44Plus spécifiquement, il est nécessaire de lier la sécurité et les Droits de l’Homme au droit international, de réformer le Conseil de sécurité de l’onu afin de renforcer la légitimité des interventions armées, d’amender l’ordre géopolitique hérité de la fin de la Seconde Guerre mondiale, désormais désuet comme base de prise de décision au Conseil de sécurité et de créer, en parallèle, un Conseil de sécurité économique et social, chargé d’examiner les différents types de menaces qui pourraient peser sur le genre humain, que celles-ci soient physiques, sociales, biologiques ou environnementales et, le cas échéant, d’intervenir face à ces menaces. Il s’agirait également de fonder une organisation mondiale de l’environnement qui aurait à promouvoir l’application des accords et des traités existants dans ce domaine et qui aurait également à s’assurer de la compatibilité des systèmes financiers et commerciaux internationaux avec un usage respectueux des ressources mondiales.

45L’occasion d’entériner un tel programme a été manquée à deux reprises : lors du sommet de l’onu de septembre 2005 et lorsque la France et les Pays-Bas ont refusé de ratifier la Constitution européenne. Le sommet de l’onu a cependant permis d’enregistrer certaines avancées relatives aux Droits de l’Homme (avec un accord de principe pour créer un Conseil des Droits de l’Homme), à la gestion de l’onu (avec l’engagement de renforcer les mécanismes de responsabilité interne), à la préservation de la paix (avec l’établissement de la Commission de consolidation de la paix) et à la nécessité d’accepter la “responsabilité de protéger” ceux qui subissent de graves préjudices et ce indépendamment des frontières (Feinstein, 2005). En outre, certains éléments relatifs à un accord sur ce que devrait être la réforme de l’onu ont été avancés, comme en atteste une comparaison de la position du Haut panel de l’onu pour un monde plus sûr avec le rapport présenté au Sénat américain par le congressiste N. Gingrich et le sénateur G. Mitchell (un High Panel, 2004 ; Gingrich/Mitchell, 2005).

  • 4 Voir Human Security Centre, 2005.

46Ainsi, si l’occasion a été manquée, tout n’a pas été perdu. Le Consensus de Washington et les doctrines sécuritaires de Washington sont prises en défaut. Le fondamentalisme du marché et l’unilatéralisme ont creusé leurs propres tombes (Held, 2004 ; Barnett et al., 2005). Les pays en développement qui rencontrent le plus de succès (notamment la Chine, l’Inde, le Vietnam ou l’Ouganda) sont justement ceux qui n’ont pas suivi les principes du Consensus de Washington (Rodrik, 2005). De même, les conflits qui ont pu être résolus (notamment dans les Balkans, au Sierra Leone ou au Liberia) sont ceux qui ont bénéficié d’un soutien multilatéral important et d’un programme de sécurité humaine4. Ce sont là des indices clairs indiquant la manière de procéder pour construire des alternatives au Consensus de Washington et aux doctrines sécuritaires de Washington.

VI. La gouvernance globale et la question démocratique

47Jusqu’ici, nous avons essentiellement réfléchi aux pistes à suivre afin d’avancer vers davantage de solidarité, de démocratie, de justice et d’efficacité politique en regard des échecs produits par les politiques actuelles. Les problèmes que pose la gouvernance globale requièrent également que l’on se donne désormais un horizon temporel plus large. Les questions de justice et de démocratie ne seront institutionnellement résolues que si nous parvenons à saisir les limites structurelles des dispositions politiques globales actuelles. Ces limites peuvent être résumées en quatre mots : “le réalisme est mort”, ou, pour le dire de manière un peu moins abrupte, la raison d’État doit reprendre sa place et ses limites.

48Traditionnellement, la tension existant entre la sphère des décideurs et la sphère des citoyens était apaisée par le biais de la notion de “communauté politique” : une communauté limitée à un territoire délimité dans lequel ceux qui prennent une décision et ceux qui sont concernés par cette décision ont créé des processus et des institutions dans le but de résoudre le problème de la responsabilité des premiers face aux seconds. Au cours de la période de formation des États-nations, l’idée d’un rapport étroit entre la géographie, le pouvoir politique, la souveraineté, la démocratie et la citoyenneté paraissait évidente (Held, 1995). Ce n’est désormais plus le cas. La mondialisation, la gouvernance mondiale et les défis planétaires soulèvent des questions relatives à la portée intrinsèque de la démocratie et au territoire sur lequel celle-ci s’applique. En conséquence, la relation entre les décideurs et les citoyens ne doit plus nécessairement être envisagée en termes de limites de territoire.

49Dans la théorie démocratique, le principe d’inclusivité est souvent considéré comme un moyen conceptuel permettant de désigner ceux qui, pour un sujet spécifique, doivent participer au processus de décision et ceux qui, face à un groupe donné, ont à engager leur responsabilité. En simplifiant, ce principe exige que ceux qui sont significativement affectés par une décision publique aient une opportunité égale d’influencer cette dernière ou d’y contribuer, directement ou par l’entremise de représentants élus. Mais comment comprendre la notion de “significativement affecté” lorsque la relation existant entre les décideurs politiques et ceux qui sont affectés par les décisions qui sont prises est plus complexe sur le plan du territoire ? Pour le dire plus précisément, comment comprendre cette notion lorsque les décisions affectent des gens localisés en dehors d’une entité démocratique bien délimitée, comme c’est le cas pour les subsides agricoles et pour les réglementations régissant la recherche sur les cellules souches ou les émissions de gaz à effet de serre ? A l’époque de l’interconnexion mondiale, la question centrale est donc de savoir à qui les principaux décideurs politiques doivent rendre des comptes. Sont-ils responsables face à l’ensemble des gens que leurs décisions affectent ? Y répondre n’est guère aisé. Comme le notait R. Keohane, « être affecté ne saurait suffire à rendre une telle revendication recevable. Si c’était le cas, rien ne pourrait jamais être fait en raison de l’existence d’un trop grand nombre de conditions à remplir et même des effets de veto » (Keohane, 2003 :141). Cette question complexe peut être quelque peu simplifiée en liant le principe d’inclusivité à la question de l’impact sur les besoins et les intérêts des personnes concernées.

50L’impact que les grandes forces peuvent avoir sur la vie des gens peut être classé en trois niveaux : fort, modéré et faible. Un impact est considéré comme fort s’il affecte les besoins ou les intérêts vitaux (de la santé au logement) et s’il a des conséquences lourdes sur l’espérance de vie. Un impact est modéré s’il menace la capacité des gens à participer à la vie de leur communauté dans le cadre d’activités économiques, culturelles et politiques. Un impact est considéré comme faible s’il affecte un mode de vie particulier ou l’étendue des choix de consommation (vêtements, musique).

51Ces catégories ne sont pas étanches mais elles fournissent des pistes pour reformuler le principe d’inclusivité. Je considère que ceux qui sont affectés de manière forte ou modérée par certaines forces et processus sociaux doivent pouvoir participer à la détermination du fonctionnement et de la régulation de ces forces et processus, soit directement, soit par le biais d’une représentation politique. La démocratie fonctionne d’autant mieux qu’elle est au plus près de ceux dont les vies sont profondément affectées par des entités puissantes. Elle rapproche alors les cercles des décideurs de ceux qui sont affectés par les décisions. Il est moins important d’étendre l’application de cette considération aux décisions et processus qui touchent des styles de vie puisqu’il s’agit fondamentalement de questions de valeurs et d’identité que les communautés peuvent résoudre elles-mêmes. Par exemple, des questions telles que l’accès de McDonald’s à l’ensemble du territoire chinois ou la libre circulation des produits culturels américains au Canada relèvent essentiellement des pays concernés, même si d’importantes questions transfrontalières sont également en jeu (comme celles liées au choc des valeurs et des choix de consommation), de même que certaines règles commerciales régionales et mondiales.

52Le principe d’inclusivité met en évidence une double nécessité : la décentralisation et la centralisation du pouvoir politique. Si la prise de décision est aussi décentralisée que possible, la possibilité pour chaque personne d’agir sur les conditions sociales qui façonnent sa vie est maximisée. Mais lorsque les décisions concernent des questions translocales, transnationales ou transrégionales, les pouvoirs politiques doivent non seulement être bien ancrés localement mais aussi posséder une perspective et un champ d’action plus vastes. Dans ce contexte, la création de plusieurs sites et niveaux de forums démocratiques semble inévitable. Paradoxalement, cette nécessité se justifie par les mêmes raisons qui rendent la décentralisation souhaitable : rendre possible l’intégration dans l’espace public des personnes significativement concernées par une question politique.

53Par conséquent, la restauration de la symétrie et de l’adéquation entre les décideurs politiques et les destinataires des décisions ainsi que l’entérinement du principe d’inclusivité nécessitent un redéploiement de la gouvernance globale et la ferme résolution de répondre aux défis liés aux forces et aux processus transfrontaliers. Ce projet doit avoir pour point de départ un monde dans lequel les communautés de destins se chevauchent. Conscients de la complexité des processus dans un monde interconnecté, on considérera certaines questions de politiques publiques (comme par exemple la stratégie industrielle et commerciale, le logement et l’éducation) comme relevant d’espaces spatialement délimités (la ville, la région ou l’État) alors que d’autres (tels que l’environnement, les pandémies ou la régulation financière globale) requièrent des institutions nouvelles et plus importantes.

54Les centres de délibération et de prise de décision dépassant les territoires nationaux sont situés de manière appropriée lorsque le principe d’inclusivité est respecté dans un contexte transnational, lorsque les populations dont l’espérance et la qualité de vie sont significativement affectées par un problème politique constituent un regroupement transnational et lorsque les niveaux inférieurs de prise de décision ne sont pas en mesure de gérer de manière satisfaisante une question de politique transnationale ou mondiale. Bien entendu, les frontières qui délimitent les différents niveaux de gouvernance seront toujours contestées, comme c’est déjà le cas pour les nombreuses entités politiques locales, infranationales et nationales. Les controverses autour des juridictions qui auront à traiter d’un problème public particulier seront complexes et intenses mais il vaut mieux connaître des litiges complexes et intenses dans un cadre public clair que de s’accommoder d’arrangements laissés aux bons soins de puissants intérêts géopolitiques (des États dominants) ou d’organisations guidées par des considérations marchandes. En résumé, la possibilité d’une réforme institutionnelle à long terme doit aller de pair avec l’expansion d’États et d’institutions qui respectent l’état de droit, les principes démocratiques et les Droits de l’Homme. Comment cela peut-il se traduire d’un point de vue institutionnel ?

VII. Citoyenneté et démocratie à différents niveaux

55A long terme, le réalignement de la gouvernance globale sur la solidarité, la démocratie et la justice sociale exige que se développent des autorités politiques indépendantes et des moyens administratifs au niveau régional et mondial. Cela ne signifie pas forcément une réduction du pouvoir et des moyens des États. Il s’agit plutôt d’enraciner et de développer des institutions politiques au niveau régional et mondial comme des compléments nécessaires aux structures qui existent au niveau étatique. Cette conception du politique est basée sur la conviction que les États-nations sont toujours porteurs de sens ; dans le même temps, elle plaide pour qu’existent des niveaux de gouvernance qui soient capables d’adresser des questions plus vastes et planétaires.

56L’enjeu est de définir des politiques responsables et réactives au niveau local et national tout en établissant des assemblées représentatives et délibératives à un niveau davantage mondial. Autrement dit, il s’agit d’établir un ordre politique fait de villes et de nations, mais aussi de régions et de réseaux mondiaux, dans le respect d’un cadre de justice sociale. Parmi les exigences institutionnelles à long terme figurent :

  • Une gouvernance à plusieurs niveaux et la répartition de l’autorité ;

  • Un réseau de forums démocratiques, du local au global ;

  • Un renforcement des Conventions des Droits de l’Homme et la création de cours régionales et mondiale des Droits de l’Homme ;

  • Un renforcement de la transparence, de la responsabilité et de l’efficacité des grandes institutions internationales, ainsi que la construction de nouvelles instances là où la nécessité d’une meilleure coordination publique et d’une plus grande capacité administrative est manifeste ;

  • Une amélioration de la transparence, de la responsabilité et de la possibilité d’expression des acteurs non-étatiques ;

  • L’utilisation de divers mécanismes pour connaître les préférences des populations, tester leur cohérence et alimenter la formation d’une volonté publique ;

  • L’établissement d’une force policière et militaire au niveau régional et mondial qui soit efficace et responsable afin de pouvoir utiliser en dernier recours une force coercitive pour la défense du droit international humanitaire et cosmopolite.

57C’est ce programme et les institutions qui en découlent que j’appelle la « démocratie cosmopolite » (Held, 1995, 2004, 2006 ; Archibugi/Held, 1995). Ayant déjà développé cette notion dans d’autres textes, je me limiterai ici aux transformations qu’elle entraînerait au niveau de la citoyenneté.

58Au cœur de la conception cosmopolite de la citoyenneté se trouve l’idée que cette dernière peut être basée, non sur l’appartenance exclusive à une communauté territoriale, mais sur des règles et des principes généraux qui peuvent s’enraciner et s’organiser dans divers cadres. Cette conception s’appuie sur l’existence et sur la clarté des principes qui fondent la démocratie et les Droits de l’Homme et qui créent un cadre permettant à chaque personne de jouir, en principe, d’une égalité en termes de statut moral, de liberté et de possibilités de participation. Le sens de la citoyenneté passe ainsi d’une appartenance à une communauté, assortie de droits et de devoirs particuliers, à un principe alternatif d’ordre mondial dans lequel toutes les personnes ont des droits et des devoirs équivalents dans les sphères (multiples et qui se recouvrent diversement) où se prennent les décisions qui touchent leurs besoins et leurs intérêts vitaux.

59Cette conception repose sur l’idée d’un ordre politique mondial dans lequel les gens jouissent d’une égalité de statut pour tout ce qui concerne les institutions et les processus fondamentaux qui gouvernent leur espérance et leurs opportunités de vie. Le sens insaisissable et déconcertant d’une citoyenneté cosmopolite ou mondiale devient alors un peu plus clair. Construite sur les droits et devoirs fondamentaux de tous les êtres humains, la citoyenneté mondiale garantit l’autonomie de chacun et reconnaît la capacité des êtres humains à s’ “autogouverner” à tous les niveaux relevant des affaires humaines. Bien que cette notion demande à être davantage précisée, ses grands traits sont déjà à notre portée. Aujourd’hui, pour que les gens soient libres et égaux dans la détermination des conditions qui façonnent leurs vies, un ensemble de forums sont nécessaires, du niveau local aux associations mondiales, au sein desquels ils peuvent demander des comptes à ceux qui prennent des décisions. Pour que de nombreuses formes contemporaines de pouvoir soient mises en demeure de rendre des comptes et pour que les questions complexes qui nous touchent tous (que ce soit à l’échelle locale, nationale, régionale ou globale) soient traitées démocratiquement, les gens doivent pouvoir accéder à diverses communautés politiques et en être membres. Comme l’a écrit J. Habermas (1996 :514-515), « seule une citoyenneté démocratique qui ne s’enferme pas dans le particularisme peut ouvrir la voie d’une citoyenneté mondiale. […] La citoyenneté étatique et la citoyenneté mondiale forment un continuum dont les contours deviennent déjà visibles ». Les principes sous-jacents à la citoyenneté et à la communauté nationale ne sont liés que par une contingence historique. Dès lors que cette dernière s’affaiblit dans un monde où les communautés de destins se chevauchent, les principes de la citoyenneté doivent être reformulés et refondés. Par ailleurs, à la lumière de ce raisonnement, il devient plus facile de questionner le lien entre patriotisme et nationalisme et de concevoir un patriotisme de défense de grands principes civiques et politiques qui ne soient plus forcément liés à une nation (Heater, 2002). Seules les identités nationales ouvertes à des solidarités diverses et empreintes de respect pour des règles et des principes généraux peuvent relever les défis de l’âge global. En fin de compte, la diversité et la différence ne peuvent fleurir que dans une « communauté légale mondiale » (Brunkhorst, 2005 ; Held, 2002b)

60Il fut un temps où l’idée selon laquelle les vieux États européens pouvaient partager un ensemble d’institutions économiques, monétaires et politiques paraissait pour le moins improbable. Il semblait tout aussi improbable qu’une révolution pacifique puisse mettre un terme à la Guerre froide. Qui aurait cru que Nelson Mandela sortirait vivant de sa cellule et que l’apartheid serait aboli en Afrique du Sud sans violence majeure ? Qui aurait cru que la Chine et l’Inde deviendraient les économies à plus forte croissance dans le monde ? Espérons qu’il sera possible de réformer la gouvernance globale, même si cette vaste entreprise apparaît aujourd’hui bien hypothétique. Espérons également que ce défi soit mené avec le sens croissant de l’urgence qu’il exige. Nombreux sont ceux qui pensent que nous sommes déjà parvenus à Apocalypse now. Pour nous, cela pourrait bien être “l’apocalypse bientôt”, à moins que nos dispositifs de gouvernance n’évoluent dans le sens d’une meilleure satisfaction des exigences de solidarité, de justice, de démocratie et d’efficacité.

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Notes

1 Les huit Objectifs du millénaire pour le développement ont été définis par l’ONU ; ils ont été entérinés par son Assemblée générale en septembre 2000. Il s’agit d’éradiquer l’extrême pauvreté et la faim, d’assurer l’accès à l’éducation primaire pour tous, de promouvoir l’égalité et l’autonomisation des femmes, de réduire la mortalité infantile, d’améliorer la santé maternelle, de combattre le SIDA, le paludisme et d’autres maladies, d’assurer un environnement durable et de mettre en place un partenariat mondial pour le développement. L’année 2015 a été fixée comme horizon pour la réalisation de ces objectifs. Voir http://www.un.org/millenniumgoals/, accessible le 01/11/2006.

2 Pour un développement plus complet voir Held D., 2004 ; Barnett A., et al., 2005.

3 Voir à ce sujet Held D., 2004 et UN High Panel, 2004.

4 Voir Human Security Centre, 2005.

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Pour citer cet article

Référence papier

David Held, « De l’urgente nécessité de réformer la gouvernance globale », Recherches sociologiques et anthropologiques, 38-1 | 2007, 65-88.

Référence électronique

David Held, « De l’urgente nécessité de réformer la gouvernance globale », Recherches sociologiques et anthropologiques [En ligne], 38-1 | 2007, mis en ligne le 10 mars 2011, consulté le 22 mars 2017. URL : http://rsa.revues.org/514 ; DOI : 10.4000/rsa.514

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Auteur

David Held

Professeur à la London School of Economics and Political Sciences, directeur du Centre for the Study of Global Governance.

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Droits d’auteur

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