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Les politiques d’évaluation des écoles. Le cas du Portugal

School Evaluation Policies : The Case of Portugal
Natercio Afonso et Estela Costa
p. 53-75

Résumés

L’instrument étudié ici est la politique d’évaluation externe des écoles publi­ques menée au Portugal depuis 2006, sous la pression des politiques d’évalu­ation externe issues du nouveau mode de gouvernance de l’Union européenne. Cette recherche analyse la réception, la traduction et l’adaptation de l’instru­ment au contexte particulier d’une école, et les modalités des transferts de connaissances au cours de ce processus. D’un point de vue théorique, l’étude s’ap­puie sur l’approche multiniveaux de l’action publique, la primauté donnée à l’analyse des politiques publiques (policies) par rapport aux activités politiques au sein du champ politique (politics), et le concept de connaissance. L’objectif a été de réaliser une étude de cas en analysant la base de données documentaire de l’administration. À cela s’ajoutent des entretiens menés avec l’équipe d’éva­luation, la directrice de l’école et quatre coordinateurs de départements qui font partie de son équipe. L’analyse souligne l’importance de saisir les processus d’action collective sous l’angle des interrelations entre les acteurs participant à la construction, au développement et à la mise en œuvre de l’instrument. L’éva­luation externe des écoles, qui participe à la formation de nouvelles pratiques de gouvernance, favorise une politique de régulation basée sur les sanctions sociales et les processus de socialisation, visant à instaurer de nouveaux et puissants mécanismes d’application des réglementations.

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Texte intégral

I. Introduction

1Dans la plupart des pays européens et de tradition européenne, les politiques éducatives sont axées sur la question des transformations de l’ensei­gnement, que ce soit à travers des réformes globales et institutionnelles, ou une philosophie de l’innovation passant par l’identification et la diffusion de best practices. Ces dernières années, la société portugaise en général et le secteur de l’éducation en particulier ont vu émerger la culture de l’accountability. Diverses politiques publiques basées sur ce concept ont émergé, centrées sur le contrôle du niveau (des élèves et des enseignants) et sur la qualité de l’établissement, impliquant différents acteurs tels que les parents, les médias, les directeurs d’établissement, les inspecteurs et les enseignants. Mise en œuvre par l’Inspection générale de l’enseigne­ment (IGE, ministère de l’Éducation) depuis 2006, la politique d’évalu­ation externe des écoles publiques au Portugal illustre cette tendance de l’accountability et sera l’objet de notre analyse.

  • 1 En anglais Knowledge based regulation tool.

2D’un point de vue théorique, l’étude s’appuie sur l’approche multiniveaux de l’action publique (Barroso, 2006 ; Delvaux, 2007 ; Draelants/Maroy, 2007 ; Lascoumes/Le Galès, 2007), la primauté des politi­ques publiques sur le champ politique et le concept de connaissance. L’instrument analysé est l’évaluation externe des écoles publiques en tant qu’instrument de régulation basé sur les connaissances (IRBC)1. Les IRBC «ne sont pas seulement fondés sur les connaissances, mais aussi tournés vers celles-ci : outre qu’[ils] font appel à certaines connaissances, [ils] produisent [peut-être d’autres] types de connaissances» (Freeman et al., 2007 :4). Ces instruments correspondent à la tendance actuelle des gouvernements à développer des types de connaissances qui légitiment leur activité. Le renforcement de la légitimation augmente l'efficacité de la régulation et les connaissances jouent un rôle central dans celle-ci, représentant une ressource et un avantage concurrentiel. La façon dont les connaissances circulent d’un endroit à un autre et s’adaptent à chaque environnement particulier dépend des processus de réinterprétation (Nahessi, 2008 ; Sturdy, 2008). Freeman et Sturdy (2011) définissent trois stades de connaissances : les connaissances “incorporées” (embodied knowledge), possédées par des acteurs humains, employées et exprimées par ceux-ci au cours d’une activité dans le monde ; les connaissances “inscrites” (inscri­bed knowledge), comprises dans des choses, des objets et des artefacts ou inscrites dans des textes ; les connaissances “mises en œuvre” (enacted knowledge), qui impliquent un mouvement de réciprocité interactif, permettant des processus de traduction et de réinterprétation. En outre, ce sont les connaissances qui “captivent” les acteurs et les incitent à s’enga­ger dans un processus que nous pourrions qualifier d’autorégulation. Il se produit donc un processus de traduction (Callon, 1986 ; Latour, 1989) lors de la transition entre les différents scénarios, qui génère des mécanismes de stabilisation du réseau et garantit que «les acteurs impliqués respectent les procédures de régulation mutuelles et travaillent de manière autonome, suivant un schéma de commandement à distance» (Carvalho, 2006 :42).

3L’approche multiniveaux de l’action publique repose sur l’idée qu’il existe différents niveaux de régulation des politiques éducatives (supranational, national, régional/local), où interviennent un certain nombre d’ac­teurs issus des échelons aussi bien supranationaux (comme l’Union européenne) que nationaux (le gouvernement, l’Inspection) ou locaux (les écoles). Ainsi, le scénario de la régulation multiple, qui implique plusieurs sources et modes de régulation, suppose une certaine interpénétration de ces différents niveaux, formes et institutions (Barroso, 2000, 2006 ; Maroy, 2008 ; Maroy/Dupriez, 2000). La méthode ouverte de coordination (MOC) est un exemple de politique publique visant à diffuser des dispositifs d’apprentissage au sein de l’Union européenne (UE), grâce à des instruments comme le benchmarking, les systèmes de pilotage et les études comparatives internationales sur les indicateurs de l’enseignement (Know­andpol, 2006 :2). Cette multiplicité d’acteurs et la pluralité des niveaux à l’œuvre dans la régulation sont au centre de notre réflexion analytique.

4Enfin, nous considérons l’intérêt croissant pour les connaissances comme un fondement majeur de la production mais aussi de la légitimité des politiques publiques et, plus généralement, de l’action publique, dans le secteur de l’éducation. C’est pourquoi nous nous intéressons davantage aux politiques publiques qu’au champ politique, et interrogeons le rôle de l’évaluation externe des écoles dans les processus de gouvernance, un mécanisme moins dépendant d’une solution législative et d’une formulation normative, mais également plus perméable aux connaissances.

5L’objectif a été de réaliser une étude de cas en analysant en profondeur la base de données documentaire de l’administration disponible en ligne (déclarations de principe, programmes d’actions, directives de fonctionne­ment, rapports d’écoles, rapports nationaux et comptes-rendus de conférences). Les entretiens ont été réalisés avec des sources d’information clés : l’équipe d’évaluation (Entretien 1), composée de deux inspecteurs de terrain et d’un évaluateur externe, un enseignant à la retraite. Afin d’ap­profondir et de compléter les informations collectées au cours de l’analyse documentaire et auprès de l’équipe d’évaluation, deux entretiens supplémentaires ont été réalisés : l’un avec la directrice de l’école et son équipe (Entretien 2) et l’autre avec quatre coordinateurs des départements (Entretien 3) ayant participé à l’évaluation. Deux dimensions principales s’y retrouvent. D’une part, le réseau social : les différents intérêts, valeurs et opinions des groupes et individus impliqués dans la construction et la diffusion de l’instrument. D’autre part, la dimension cognitive : le type de connaissances utilisées pour développer l’instrument et justifier sa pertinence.

  • 2 Cet article a été publié grâce au soutien du sixième programme-cadre pour la recherche de l’Union e (...)

6Cette recherche, menée dans le cadre du projet KnowandPol2 au titre d’étude de cas national, a voulu analyser l’importance des instruments basés sur les connaissances dans les politiques de régulation de l’enseigne­ment. Ce texte se concentre sur l’inclusion de ces instruments dans une politique éducative au regard de la manière dont l’instrument est reçu, traduit et adapté au contexte particulier de l’établissement et de la façon dont s’opèrent les transferts de connaissances au cours de ce processus, mais aussi du type de régulation concerné et de sa relation aux transformations des modes généraux de régulation (instrument “bureaucratique” ou “postbureaucratique” ; instrument direct de l’État ; instrument d’un marché ou d’une communauté) (Maroy/Dupriez, 2000 ; Maroy, 2008 ; Barroso, 2000).

7L’article est structuré de la façon suivante. Tout d’abord, nous présenterons brièvement le contexte politique et l’état des connaissances au Portugal concernant l’introduction et le développement de l’instrument, en le rapportant aux perspectives internationales sur ces questions. Nous décrirons également l’instrument en question. Deuxièmement, en nous basant sur l’enquête et les conclusions empiriques de l’étude de cas, nous fournirons des réponses analytiques aux questions de la construction, de la mise en œuvre et de l’interprétation de la politique d’évaluation externe des écoles publiques au Portugal.

II. Contexte politique et état des connaissances au Portugal

8Le recours à l’évaluation externe des écoles est une conséquence subtile et indirecte du nouveau mode de gouvernance, parmi d'autres, promu par l’Union européenne (UE), notamment à travers la Méthode Ouverte de Coordination (MOC). D’après Nóvoa et Lawn (2002 :5) il s’agit d’un «système de gouvernance à niveaux multiples» qui encourage la coopération européenne et l’échange d’expériences transnationales pour l’identifi­cation et la diffusion de méthodes d’évaluation efficaces et de qualité (Parlement européen et Conseil, 2001, article 10). Cela signifie que les politiques telles que l’évaluation externe des écoles «circulent» et qu’elles peuvent «acquérir de nouvelles significations en circulant» (Freeman et al., 2007 :5).

9Ainsi, c’est essentiellement au cours des années quatre-vingt-dix qu’est apparu un accountability turn au Portugal, en matière d'évaluation des résultats des élèves et d'évaluation des écoles. Dans le cas des premiers, des examens nationaux ont été rétablis à la fin de l’enseignement secondaire, et des tests nationaux ont été instaurés lors de la dernière année de chaque cycle de l’enseignement primaire (4ème, 6ème et 9ème années). Par la suite, les tests de 9ème année ont été remplacés par des examens nationaux en mathématiques et en portugais (à partir de l’année scolaire 2004-2005). Cette insistance sur l’évaluation des résultats scolaires a conduit à la création du Bureau d’évaluation de l’enseignement (GAVE), un service du ministère de l’Éducation chargé de planifier, de coordonner et de contrôler les instruments externes d’évaluation des acquis, mais également de super­viser et de noter les examens. Un autre aspect de cette tendance à recourir à l’évaluation externe est le contrôle social exercé sur les écoles, lequel s’est intensifié avec la création et la publication de classements des établissements basés sur les résultats des élèves aux examens nationaux (rankings). En outre, la pression en faveur de l’évaluation externe est matérialisée par le Programme International pour le Suivi des acquis des Élèves (PISA) mis en place par l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE). La publication des résultats PISA et le classe­ment hiérarchique des pays participants qui s’ensuit nourrissent le débat médiatique sur la “qualité de l’enseignement”, dont on traite généralement en se référant davantage au “sens commun” qu’au “savoir-faire” des professionnels de l’éducation, au point de parfois négliger ce “savoir-faire” (Afonso/Costa, 2009a ; Afonso/Costa, 2009b ; Costa/Afonso, 2009).

10En ce qui concerne l'évaluation des écoles, il est largement admis que le Portugal accorde une grande importance aux mécanismes d’évaluation axés sur l’amélioration de la qualité des établissements. L’existence de plusieurs projets d’évaluation menés par l’IGE corrobore ce constat : l’organisme d’évaluation des écoles (1993-1995), l’Audit pédagogique (1997), l’Évaluation des écoles secondaires (1998-1999), l’Évaluation générale des écoles (1999-2002) et l’Inspection de l’efficacité de l’autoéva­luation (2004-2006). Outre ces projets, d’autres modèles d’évaluation externe sont apparus hors du ministère : notons le “Programme éducatif pour tous” (PEPT) doté d’un observatoire de la qualité de l’enseignement, l’ini­tiative de l’association des écoles privées en partenariat avec un cabinet de conseil privé, ainsi que le programme “AVES – Évaluation des écoles”. Mentionnons également le “Projet pilote européen pour l’évaluation de la qualité de l’enseignement” et le projet “Qualité XXI”, tous deux coordonnés par l’Institut pour l’innovation dans l’enseignement (ministère de l’Éducation) (Azevedo, 2007 :55-63).

  • 3 Le GTEE a été constitué par le ministère des Finances et de l’Administration publique et le ministè (...)

11En 2006, le gouvernement a décidé de lancer un nouveau programme expérimental sur l’évaluation externe des établissements, coordonné par un groupe de travail sur l’évaluation des écoles (GTEE)3. Les travaux de ce groupe, achevés en décembre 2006, ont entraîné la décision du ministère de poursuivre la politique d’évaluation scolaire externe et de confier sa mise en œuvre au ministère de l’Éducation. La mission, qui a été incluse dans le plan d’activités 2007, sous la direction de l’Inspecteur général, supposait une collaboration étroite entre les membres du GTEE concernant la formation des évaluateurs, la collecte, le traitement et la disponibilité des données, ainsi que la mise en œuvre concrète de cette mesure dans les équipes de direction des établissements. Les membres du GTEE hors de l’IGE ont été directement impliqués dans la préparation du travail d’inspection et sont devenus des évaluateurs généraux externes au sein des équipes d’inspection, avec lesquelles ils ont participé à des interventions dans les écoles (Barroso et al., 2007). Ceci a correspondu au début d’un nouveau cycle dans l’évaluation externe des écoles, qui a pris fin avec l’année scolaire 2010/2011.

III. Les politiques d’évaluation externe des écoles : observer l’instrument

12Dans le cadre de cette nouvelle politique, l’équipe d’évaluation se compose de deux inspecteurs et d’un évaluateur extérieur à l’IGE, lequel peut être un expert, un enseignant ou un chercheur, un professeur du primaire ou du secondaire à la retraite, ou même une personne issue d’un autre domaine (IGE/ME, 2009a :12). La procédure d’évaluation d’une école compte trois phases principales : la préparation de l’intervention ; l’intervention et le rapport final.

A. Préparation de l’intervention

13Lors de la phase de préparation de l’intervention, l’équipe d’évaluation examine une série de documents qui structureront son action. Les évaluateurs lisent et analysent individuellement le “profil de l’école” rédigé par l’IGE d’après les données fournies par le Bureau de coordination de l’in­formation (MISI) du ministère de l’Éducation, ainsi que les documents considérés comme des références en matière d’action pédagogique, à savoir : le projet éducatif, le projet de programme de l’école, le plan annuel d’activités, les rapports internes de régulation et d’évaluation/autoévalu­ation. Un “dossier de présentation de l’école” est demandé à l’équipe de direction et analysé. Pour élaborer ce document présenté comme nécessaire pour obtenir «une vue d’ensemble de l’école et de son environnement», l’école peut suivre le format suggéré par l’IGE sur son site Internet, qui clarifie la forme et le contenu du document en insistant sur les «priorités et objectifs de développement ainsi que les stratégies pour les réaliser, les résultats obtenus et les réflexions qu’ils suscitent» (Ibid.). C’est lors de cette première phase qu’une réunion est organisée entre la direction et l’équipe d’évaluation, au cours de laquelle ces documents sont évalués, les premières informations sont collectées et les données nécessaires à la validation du dossier sont déterminées.

B. L’intervention

14L’intervention des évaluateurs commence par une réunion au cours de laquelle le dispositif d’évaluation externe est présenté à la direction de l’établissement ainsi qu’aux autres membres de l’équipe pédagogique invités à participer. Une série d’entretiens ont lieu, durant les deux ou trois jours de l’intervention, auxquels prennent part les membres de l’école chargés de l’autoévaluation, les représentants des parents d’élèves, le conseil d’orientation de l’école, les coordinateurs de cours, les coordinateurs de section et les responsables des autres organes administratifs et pédagogiques, les responsables de classe et leurs coordinateurs, le personnel non enseignant, les professeurs sans cours, la direction, les délégués de classe et les représentants de l’association d’élèves.

C. Le rapport final et les réactions

15Le rapport final constitue la phase finale de la procédure d’évaluation, comprenant la préparation du rapport et les réactions des établissements. C’est le résultat des interactions établies avec les divers acteurs de la com­munauté pédagogique. De la lecture des rapports d'évaluation et des entretiens on constate que le cadre de référence est intériorisé par les éléments qui composent l'équipe d'évaluateurs. Ce cadre, mis en relation avec les entretiens et les documents fournis par l’école, est extrêmement présent tout au long du processus, constituant la base pour les procédures et la for­mulation des avis de l’équipe d’évaluation (Entretien 1 :2). Les rapports se nourrissent des connaissances basées sur le cadre théorique de l’instru­ment. En outre, en dehors du style personnel adopté dans le texte, qui diffère selon son auteur, un langage “standard” y est utilisé, reposant sur ce cadre théorique, avec le soin de placer l’école au centre de l’analyse.

16Le format du rapport est prédéfini, mais reste le fruit du travail de trois personnes qui écrivent, réécrivent, corrigent et retravaillent le texte jusqu’à ce qu’ils obtiennent un résultat final satisfaisant, qu’ils soumettent au coordinateur de l’équipe. Enfin, le rapport est remis au délégué régional de l’Inspection qui le validera (IGE/ME, 2009a :18). Lorsque l’école reçoit le rapport, elle dispose de quinze jours pour réagir. Si elle décide de formuler une réponse officielle, l’IGE fait parvenir «une réponse interne rédigée par l’équipe indiquant, après lecture de la réponse de l’école, les raisons pour lesquelles le rapport peut être revu ou non» (Ibid. :18). Suivant ces arguments, le coordinateur de l’équipe se prononce sur la question et transmet son opinion au délégué régional. L’école n’est pas tenue informée de ces arguments et le processus s'arrête là.

IV. Un instrument intégré à la politique éducative actuelle

17La question de l’intégration de l’instrument dans la politique éducative actuelle peut être examinée sous deux angles : (a) La fluidité des processus de circulation des connaissances, autrement dit la manière dont l’ins­trument est conçu (par le GTEE), mis en œuvre (par l’IGE), reçu, traduit et adapté au contexte spécifique des écoles et la façon dont s’opèrent les transferts de connaissances au cours de ce processus ; et (b) le type de régulation concerné et sa relation aux transformations des modes généraux de régulation (instrument “bureaucratique” ou “postbureaucratique”, instrument direct de l’État, instrument d’un marché ou d’une communauté) (Maroy/Dupriez, 2000 ; Maroy, 2008 ; Barroso, 2000).

A. La fluidité des processus de circulation des connaissances

18Le cadre théorique de cette étude se focalise sur la relation entre politi­ques publiques et connaissances, lesquelles sont considérées comme fondamentales pour la régulation du projet social d’enseignement (Mangez, 2001 ; Whitty, 2002). Quelles sont alors les connaissances mobilisées, lorsque l’instrument d’évaluation externe des écoles a été conçu par le GTEE, lorsqu’il est mis en œuvre au sein de l’IGE, reçu, traduit et adapté dans les relations entre l’IGE et les écoles ? Il s’agit en fait de diverses connaissances d’origine internationale ou nationale, de rapports, de circulaires informatives, d’études statistiques et de données au sujet des écoles, et de la diffusion de directives techniques ou de conseils pour l’interven­tion. Ces flux communicationnels et cette circulation des connaissances sont énoncés explicitement dans le rapport final du GTEE se rapportant à la conception du modèle d’évaluation externe proposé. Les flux de circulation de ces connaissances sont à rapprocher de la diversité des acteurs et des réseaux auxquels ils participent.

  • 4 En particulier, nous nous référons à l’Inspecteur général précédent, qui a assumé la fonction de dé (...)

19Le groupe de travail GTEE est ainsi composé de deux inspecteurs expérimentés mandatés par l’administration centrale et de quatre professeurs issus de deux universités. Un premier transfert de connaissances s’effectue ici de l’IGE à ce groupe de travail ministériel, par l’intermédiaire des membres de l’inspection4. Ce groupe bénéficie d’une préparation scientifi­que particulière, de compétences spécifiques dans divers champs de connaissances, outre les compétences technico-scientifiques et la grande expertise de ses membres sur des problématiques liées soit directement soit indirectement à leur mission. Par la suite, la circulation des connaissances s’inverse pour aller du groupe de travail vers l’IGE, quand les membres du groupe de travail participent à l’intervention des inspecteurs, dans sa préparation et son exécution. En plus de ces mécanismes formels, il y a égale­ment transfert de connaissances de l’extérieur vers l’IGE, lorsque ses responsables et inspecteurs intègrent des réseaux, œuvrent pour des organisations et participent à des événements scientifiques, où ils nouent des contacts avec des membres du monde académique, des chercheurs et des experts. Par exemple, le Forum portugais de l’administration scolaire, une association scientifique qui réunit des chercheurs universitaires travaillant sur l’administration de l’enseignement, mais qui compte aussi des directeurs d’écoles et des hauts fonctionnaires de l’administration centrale, régionale et municipale de l’enseignement, dépend également d’inspecteurs, y compris des anciens cadres de l’IGE, dont certains ont exercé des fonctions administratives au sein de l’association.

20Lors de l’élaboration de la procédure d’évaluation des écoles, l’une des préoccupations majeures du groupe de travail (reprise dans le rapport final du GTEE), a été la participation des membres à plusieurs réunions de réflexion, consignées dans diverses publications. Celles-ci se sont particulièrement intéressées aux enjeux académiques et scientifiques de l’évaluation externe des écoles et ont trouvé place dans le rapport final d’activité du GTEE. Ce processus visait à élargir la réflexion et le débat, en activant plusieurs dispositifs de circulation et de diffusion des connaissances, tels que réunions, rencontres avec la presse et la télévision. L’hétérogénéité des membres du GTEE et de leurs réseaux est ainsi une première source de la variété des connaissances mobilisées dans la confection de l’outil d’éva­luation des écoles, hétérogénéité imputable aux différences de personnalité, d’organisation et de profession de ces acteurs.

21Le GTEE a également cherché à soutenir son travail sur base de sources internationales, faisant appel à la connaissance véhiculée par certains organismes internationaux, comme l'OCDE ou le SICI (The Standing international conference of Inspectorates), un organisme rassemblant des inspectorats nationaux, créé en 1995. La littérature sur la gestion éducative, les politiques d'évaluation, la recherche sur l'amélioration de l'école et les effets de l'évaluation s’est avérée particulièrement intéressante, à l’exem­ple du projet Effective School Self-Évaluation (ESSE) de la SICI (voir GTEE, 2006a :9).

22Au niveau international, l’attention du GTEE a été attirée par le document Le processus d’auto-évaluation du Ministère de l'Éducation d'Irlande du Nord, en particulier par «la façon dont l'évaluation y est présentée dans le cadre de la gestion du développement des écoles, [mais aussi] par la simplicité de la description des différentes étapes à parcourir» (GTEE, 2006a :9). Le groupe a également été intéressé par le projet “How good is our school ? ” (HGIOS), développé par l'inspection écossaise, qui peut être utilisé dans des contextes différents :

[…] en raison de l'immense popularité dont il jouit en Europe et de la dynamique éducative […] générée en donnant à l’école les outils et la responsabilité de se poser des questions sur la connaissance qu’elle possède de sa propre qualité (Ibid. :9).

23Finalement, le GTEE mentionne également dans le “Projet pilote européen pour l’auto-évaluation des écoles”, une initiative de la Commission européenne, ainsi que

[…] le modèle de “Gestion de qualité totale” ou le modèle de la Fondation européenne pour le management de la qualité (EFQM), qui a travaillé en tant que matrice pour le développement de l'auto-évalu­ation, tant dans l'administration publique, comme le modèle CAF (Common Assessment Framework), que dans des organismes privés (GTEE, 2006a :8-9).

24Ces processus de circulation des connaissances ont permis, en fin de compte, au GTEE de proposer un modèle d’évaluation et d’autoévaluation pour les écoles et de définir les procédures et les conditions indispensables à leur diffusion. Dans la mise en œuvre de ce modèle, plusieurs formes de circulation des connaissances sont également présentes. En effet, ce modèle met en avant une philosophie du contrôle et du pilotage centrée spécifiquement sur la production d’informations utiles et pertinentes, vues comme indispensables afin d’encourager la qualité dans l’école. Dans la mise en œuvre de ce modèle, une série de documents circulent donc et sont manipulés par différents publics. Ils peuvent être reproduits, sélectionnés, adaptés (depuis les documents d’origine demandés à l’école, rédigés par les membres de celle-ci puis confiés à l’équipe d’évaluation, jusqu’à l’élaboration du rapport final, réalisé par trois personnes, avant d’être soumis à l’Inspecteur général et renvoyé à l’école, qui peut le consulter et y répondre). Il existe ainsi plusieurs étapes au cours desquelles les connaissances produites par l’instrument d’évaluation conçu par le GTEE sont retravaillées : la possibilité qu’ont les écoles ou groupes scolaires de contre-argumenter, la réception des réactions des écoles après l’interven­tion, les conclusions des évaluateurs, le travail d’analyse et les résultats obtenus (GTEE, 2006a :6). Ainsi, le grand nombre d’acteurs impliqués lorsque le modèle est appliqué dans les écoles (enseignants, inspecteurs, direction, parents d’élèves, etc.) renforce l’hétérogénéité des strates de connaissances qui sous-tendent le modèle d’évaluation mis au point par le GTEE.

25En ce qui concerne l’usage de l’instrument d’évaluation des écoles, soulignons également sa nature interactive et complexe (qui est visible à la fois pour l’école et pour l’équipe d’évaluation). Les informations sont pro­duites et collectées par l’école, et les documents sont soumis à l’analyse et à l’observation directe. Il s’agit d’une approche multiple impliquant, d’une part, plusieurs points de vue sur l’évaluation, lesquels sont directement partagés, et, d’autre part, des mécanismes d’apprentissage, eu égard à de nouvelles questions ou à de nouvelles manières d’appréhender ces questions. Par rapport à la circulation des connaissances au niveau de la mise en œuvre de l'instrument, l'action des acteurs est régulée par des mécanismes de circulation de la connaissance à partir du moment où ils ont à rédiger le document de présentation de l'école sur la base des indications de l'inspection, ensuite pendant les visites de l’inspection et enfin lorsqu'ils reçoivent le rapport final.

26En s’appuyant sur des documents de cadrage (la production institutionnelle du GTEE sur l'évaluation externe), les acteurs de l'école se mobilisent aux différentes réunions dans le but d’élaborer un dossier de présentation de l'école, en sélectionnant et en discutant ce qu'il faut y inclure concernant des priorités et objectifs de développement de l’école, les stratégies, aussi bien que les résultats et les réflexions qu’ils suscitent. Les connaissances portant sur la gestion et l’analyse des données circulent en même temps que les documents passent entre les mains des différents acteurs. Le travail est basé sur la participation active de tous : «Une nouvelle manière de voir les choses et une nouvelle culture scolaire doivent encore être mises en place, impliquant que les écoles elles-mêmes deviennent les principales actrices» (Entretien 1 :20).

27C'est donc autour des connaissances inscrites dans des artefacts (le projet éducatif, le projet de programme de l’école, le plan annuel d’activités, les rapports internes de régulation et d’évaluation/autoévaluation) qu’ont lieu plusieurs réunions de travail entre les enseignants (coordinateurs, l'équipe d'auto-évaluation, la direction, etc.). Tout d'abord, à ce premier stade, on observe des processus de circulation, d'appropriation et la production de connaissances, comme nous l’ont signalé les coordinateurs interrogés :

Il est positif et intéressant que nous ayons pu identifier quelques défauts bien que n'ayant pas reçu de formation spécifique pour savoir comment les choses devaient être faites. [L’évaluation externe] nous a donné une idée des choses que nous faisons et que, à l'époque, nous n'avons pas appréciées (Entretien 3 :2 ).

28Ces processus de circulation des connaissances s'intensifient lors de l'étape suivante, lorsque les équipes d'évaluation effectuent plusieurs entretiens, individuels et collectifs, lors de l’intervention dans les écoles. Les entretiens offrent des exemples d’apprentissages, comme «la question de la “qualité de la réussite” [qui] n’était pas très claire. C’est un concept que nous n’envisagions ou n’interprétions pas de la même manière» (Entretien 3 :3). L'une des fonctions typiques de cet instrument d’évaluation des écoles est d'induire une réflexion sur le travail lui-même, de changer l'attitude des acteurs vers la réflexivité. Effectivement, c'est dans l'interaction, à travers les questions qui leur sont posées, qu’ils prennent conscience des nouveaux enjeux et entament une réflexion à leur sujet. Comme l'un des coordinateurs l’indique :

Les questions posées [par les évaluateurs] nous ont fait penser à des choses que nous ne pensions pas développer à l'école. A la fin de l'entrevue, chacun d'entre nous est arrivé un peu en détresse ; mais ensuite nous avons réalisé que nous faisions beaucoup de choses auxquelles nous ne donnions pas d'importance (Entretien 3 :2).

29Comme le rapporte un membre de la direction, le processus de réflexion qui est motivé par la connaissance mise en œuvre, c'est à dire, l'interaction avec les évaluateurs, a problématisé la structure même du travail de l'école en ce qui concerne la relation entre les différents niveaux de l'enseignement : «Nous avons vécu dos à dos par rapport au 1er cycle et l'enseignement préscolaire et cette situation a changé. Maintenant, nous travaillons différemment, avec l'esprit du groupe» (Entretien 3 :5). L'instrument force la prise de conscience de l'unicité et de la singularité de chaque aspect de la réalité des écoles, ce qui rend essentiel l'appropriation et la transformation de la connaissance par les acteurs. Désormais, ce processus interactif implique de la part des acteurs de l'école un processus de production origi­nal, et exige l'implication et l'appropriation de la connaissance de ce qu’est l'école, de ce que veut être l’école, en contraste avec les processus de régulation bureaucratique axés sur la gestion simple de l'information qui est exprimée dans le respect des règles formelles. Comme en témoigne un membre de la direction :

Certaines questions n’ont pas été envisagées car nous ne procédions pas comme maintenant. […] Nous avons conclu que nous devions réagir avec ce que nous faisons au quotidien. Je n'avais jamais été dans cette situation, et même en tenant compte de ce que certains collègues ont dit - ceux qui sont déjà passés par ce processus - il n'y avait pas vraiment de recette (Entretien 2 :3-4).

30Au moment de l’examen du rapport final, la nécessité de raisonner sur son contenu implique de nouveaux procédés de circulation, d'appropriation et de transformation de la connaissance. En effet, les jugements expri­més dans le rapport d'évaluation (inscribed knowledge) publié sur le site Internet de l’IGE, mettent en lumière la question de l'image de l'école. Les acteurs ont conscience que l'école se gère aussi au niveau de son image vis-à-vis du public, bien plus que par la simple conformité aux réglementations.

31D’après Sturdy (2008 :1), ces opérations de traduction contribuent à une meilleure compréhension de la manière dont «les différents acteurs de l’arène politique gèrent les interactions qu’ils ont les uns avec les autres et la façon dont les décideurs essaient de consolider leurs politiques, avec autorité». C’est ce qui se passe lorsque l’instrument d’évaluation scolaire est placé dans les mains des membres de l’école et de l’équipe d’évalu­ation : il s’ensuit une production et une diffusion de différents types de connaissances qui façonnent le comportement des acteurs sociaux. Le travail d’évaluation est effectué dans un réseau qui anticipe et encourage les connexions entre les différents acteurs, poussant à ce qu’ils se rencontrent en de multiples occasions. Ce réseau se développe à partir d’un processus de production et de reproduction écrite qui aboutit au rapport final.

B. Vers une régulation douce

32En termes plus généraux, cet instrument est symptomatique d’une tendance largement partagée aujourd’hui qui privilégie les modes de régulation “post bureaucratiques” encourageant l’autonomie scolaire, la décentralisation, la responsabilisation des parents d’élèves et de la communauté, le choix de l’école et la diversité contrôlée plutôt que des établissements ouverts à tous. Il s’agit d’un instrument direct de l’État qui satisfait à la fois aux réglementations nationales en vigueur et au besoin de diversité et d’auto-organisation au sein de l’école, une combinaison présentée comme le meilleur moyen pour que l’école s’améliore et garantisse la qualité de l’enseignement public.

33Ce type de régulation sociale appliqué au cours des exercices de régulation externe des écoles est foncièrement “doux” (soft) et est mis en œuvre au moyen de différents savoirs, ce qui en fait un instrument de régulation basé sur les connaissances (IRBC). La conduite des acteurs est régulée par les mécanismes de circulation des connaissances plutôt que par la contrainte ou la pression des réglementations. L’initiative de l’évaluation appartient à l’école ; il ne s’agit pas d’une obligation imposée par le ministère. Comme nous l’a expliqué une directrice d’école : «Nous avons décidé de nous rendre sur le site Internet afin d’être évalués» (Entretien 2 :4). Ainsi, dans le cadre des nouveaux modes de gouvernance, on observe la survie d’un type de régulation dépendant essentiellement des acteurs et non des régulations imposées par l’État. Selon le discours de la direction le sentiment qui prévalait était basé sur un argument d'efficacité, en insistant sur la nécessité d'une évaluation rigoureuse :

[…] depuis huit ans […] nous n’avions jamais subi d’évaluation externe. L’un des aspects discutés par l’équipe était lié à l’évaluation interne, dont nous considérions – mea culpa – qu’elle n’avait pas été effectuée avec la rigueur nécessaire. En d’autres termes, l’évaluation avait bien eu lieu, mais elle n’était pas assez poussée. Nous avons donc mis en balance toutes ces questions (Entretien 2 :1).

34Les politiques d’évaluation externe telles que l’IRBC diminuent le rôle centralisateur et technocrate de l’État, en mettant en œuvre des stratégies qui impliquent différents acteurs dans les prises de décisions. Ce travail fait appel à une coordination multiple et collective, réunissant des acteurs dont le nombre et les identités varient, et s’appuie sur des conventions de domaines et de natures différents. Cette procédure réunit les directeurs d’école, les enseignants, les parents d’élèves et les équipes d’autoévalu­ation et d’inspection, y compris les évaluateurs externes.

35L’IRBC, qui contribue à un mode de régulation “doux”, est un type d’instrument qui «invite un pouvoir conceptuel» (Marcussen, 2004) à prendre la place d’un pouvoir qui repose sur des sanctions (Mörth, 2006 :124-125 ; Jacobsson, 2006 ; Jacobsson/Sahlin-Andersson, 2006) et qui est rendu effectif dans les documents (qu’il produit, diffuse et fait circuler parmi les acteurs), dans les discours et les interactions des participants. Dans ce contexte, on observe une tendance au glissement des modes de régulation durs vers la régulation douce par la persuasion qui assied son pouvoir sur la «coordination et la comparabilité» (Jacobs­son/Sahlin-Andersson, 2006 :254).

36La régulation politico-pédagogique, dans le domaine de l’évaluation des écoles publiques, a pour corollaire l’affaiblissement de la philosophie traditionnelle de l’interrogation et encourage les acteurs à s’impliquer volontairement et à collaborer les uns avec les autres. Les sanctions disciplinaires traditionnelles (hard regulation) laissent la place à des modes de régulation indirects reposant sur d’autres types de sanctions (sociales) et sur des processus de socialisation qui finissent par fonctionner comme de (puissants) mécanismes d’application des réglementations. Cette analyse montre qu’il est important de saisir les processus d’action collective sous l’angle de la réciprocité et des relations horizontales et verticales qui se nouent entre les personnes, issues d’un très large spectre, prenant part à la production, au développement et à la mise en œuvre de l’instrument. Ainsi la régulation découle en partie d’un ensemble de régulations négociées.

37L’évaluation externe des écoles publiques est utilisée comme indicateur et comme référence pour l’évaluation des directions d’école, car les résultats sont rendus publics, influençant l'image publique et la qualité institutionnelle sur la performance professionnelle des directeurs. Ainsi, cette politique de praise and shaming contribue à la formation de nouvelles pratiques de gouvernance, modélisant des pratiques de gestion des écoles, bien au-delà des dispositions légales obligatoires. L’État voit sa fonction de service public direct et de contrôle de l’enseignement diminuer au profit d’un rôle de supervision et de régulation de l’enseignement. Dans une certaine mesure, le recours croissant à l’évaluation externe institutionnalisée participe à la redéfinition du rôle de l’État et aux nouveaux modes de régulation dans l’éducation, en produisant des informations sur la “qualité” des performances des écoles et sur le système tout entier destinées à être publiées. En fin de compte, l’évaluation externe doit être vue comme un mécanisme soutenant les prises de décisions politiques, au niveau de la gestion des écoles. L’école se rapproche d’une entreprise : l’évaluation externe lui confère une visibilité et accroît son exposition aux regards et au contrôle social. En effet, «une quantité de directeurs ont présenté leur plan d’intervention en se basant sur les points forts et les points faibles du rapport d’évaluation externe» (Entretien 1 :20). La direction de l’école qui a été l’objet de notre étude a une opinion clairement favorable de cette activité :

Ça a été très bénéfique. La présence d’une équipe extérieure à l’école n’a créé aucune dissension ni perturbation. L’évaluation a été vécue de manière positive, dans la mesure où nous avons pu identifier les actions à mettre en place et l’aide qu’elles pouvaient nous apporter. […] Même avec la charge de travail supplémentaire que cela représentait, comme quand il a fallu rédiger des documents, tout le monde a participé (Entretien 2 :5).

38Cependant, bien qu’il soit organisé très différemment, puisque la gestion des politiques éducatives est orientée vers une philosophie de la gouvernance, vers une forme de soft power, c’est-à-dire la gouvernance par le biais de connaissances, cet IRBC s’est heurté à la résistance de certains acteurs, qui ont fait preuve d’opposition passive ou tenté de subvertir les objectifs et la nature de l’instrument.

39Néanmoins, alors que l’instrument se fonde sur les principes de la régulation douce, notons qu’au fil du processus, les personnes impliquées évoquent des aspects plus proches des modes de régulation durs. Autrement dit, l'équipe d'évaluation est perçue dans son rôle de garant de la conformité réglementaire et de soutien aux écoles, ce qui nous amène aux différents rôles officiels qui sont attendus de l'inspection, à savoir la «double fonction d’accompagnement techno-pédagogique et de surveillance disciplinaire» (Afonso, 1999 :28). L’inspection doit être «le garant institutionnel de la conformité à la réglementation en vigueur, à la fois dans le strict respect de la règle, comme en ce qui concerne la mobilisation des acteurs pour la mise en œuvre efficace des réformes adoptées» (Ibid. :28). Un des responsables de département pointe un exemple de ce phénomène : «À certains moments, nous avions l’impression d’être montrés du doigt, et à d’autres moments, il s’agissait de nous fournir de l’aide et des suggestions» (Entretien 3 :4). Un inspecteur interrogé confirme l’idée que les écoles avaient encore une conception traditionnelle de leur travail d’«ins­pecteurs» (Entretien 1 :3), ce qui les incite, d’une part, à endosser un rôle de conseillers, attendu par les écoles : «Nous devons donc réaffirmer notre rôle et expliquer que ce n’est pas vraiment pour ça que nous sommes là» (Ibid. :3) ; d’autre part à jouer un rôle de contrôle. Cette question est également relevée par l’évaluateur externe, qui indique : «D’après ce que j’ai vu, toutes les équipes voulaient faire comprendre qu’elles étaient là pour assumer un rôle différent, plus proche de la formation».

40On peut en déduire que l’évaluation externe, associée traditionnellement à des fonctions d’inspection et de simple contrôle, ainsi qu’à une procédure essentiellement disciplinaire, laisse la place à une conception basée sur les pratiques d’auto-évaluation des écoles qui, selon les indications du Parlement européen et du Conseil, doit soutenir «un processus d'amélioration constante et […] ne pas se limiter au seul contrôle administratif» (Parlement européen et Conseil, 2001). Il s’agit d’une approche innovante comme l'a déclaré l'un des évaluateurs : «parce que nous n’allons pas contrôler les écoles ni leur dire quoi faire […] mais plutôt évaluer leur fonctionnement» (Entretien 1, p. 2). Remarquons, toutefois, que ce nouveau rôle de l’IGE en tant qu’organe d’évaluation de la qualité de l’ensei­gnement est toujours sous-tendu par une conception bureaucratique de la régulation. Ce constat est visible à deux niveaux : d’une part, par le fait que la mission “traditionnelle” de l’IGE, qui doit s’assurer que les établissements respectent les réglementations et prendre en charge la dimension disciplinaire, reste un cadre général pour l’institution, qui ne pourrait disparaître avec l’émergence de nouveaux modes de régulation ; d’autre part, dans la perception que les acteurs de terrain ont de l’ “image” traditionnelle de l’IGE. L’évaluateur externe interrogé dans notre enquête, qui a fait partie de plusieurs équipes, indique qu’il régnait dans les écoles un sentiment que l’on peut traduire comme suit : «L’inspecteur peut venir, mais on fera notre travail même s’il n’est pas là» (Entretien 1 :3). De plus, lors de certaines réunions, «on sentait dès le départ une certaine méfiance. Ils se montraient même un peu agressifs, mais ensuite, au cours du processus d’évaluation proprement dit, ça s’est arrangé» (Ibid. :12).

41De notre recherche empirique ressortent donc des interprétations que l’on peut exprimer en ces termes : tout d’abord, les changements dans la conception de l’instrument en question, à savoir l’évaluation, ne sont pas seulement rhétoriques. Les écoles ressentent «une différence quand quel­qu’un arrive chez nous pour examiner notre travail et nous dire les éléments à améliorer et les actions à mettre en place» (Entretien 2 :2). Les inspecteurs ayant constitué l’équipe d’évaluation soulignent la nature particulière de leur travail, qui comporte différentes facettes :

Nous pouvons très bien mener une évaluation aujourd’hui, une inspection demain et un exercice de pilotage après-demain. C’est pourquoi nous devons assumer ces différents rôles au jour le jour, selon les activités menées dans l’école (Entretien 1 :3).

42De même, au niveau des pratiques, des changements importants ont eu lieu en rapport avec d’autres instruments plus traditionnels, qui permettent d’approfondir les connaissances relatives aux réalités de l’enseignement. Ceci fait naître l’urgence d’aborder divers problèmes identifiés préalablement, comme le besoin de développer la coopération entre les départements, ainsi que le note le rapport final de l’équipe, parce qu’«il n’y a aucun résultat visible du travail mené conjointement avec les responsables de classe. C’est un problème que nous avions relevé». Les observations empiriques montrent qu’une évolution relative, encore mitigée, est apparue entre, d’un côté, un «État mobilisateur d’une gouvernance négociée» et, de l’autre, un «État régulateur, surveillant et contrôleur» (Lascoumes/Le Galès, 2004b :369) qui ne se retire pas du système éducatif qu’il administre, définit des directives et des objectifs, et les évalue grâce à la mise en œuvre d’un système de pilotage (Lessard et al., 2002, cit. in Barroso, 2006 :50). Nous avons constaté une certaine ambivalence dans l’image de l’IGE et des inspecteurs, liée à la notion de contrôle : «Nous devons insister de façon très claire sur le fait que nous ne sommes pas là pour les critiquer» (Entretien 1 :12).

43En réalité, au vu des changements dans les modes de régulation auxquels nous assistons en ce qui concerne l’évaluation des écoles et qui sont loin d’être terminés, l’analyse empirique a dégagé une tendance : le phénomène de “dépendance au sentier”. Au Portugal, le développement d’une culture de l’évaluation centrée sur les écoles doit être examiné d’un point de vue historique, c’est-à-dire en admettant que les performances de cet instrument dépendent de la structure politique et de l’histoire du pays. À ce titre, une réelle compréhension de l’instrument requiert une connaissance du contexte politique et historique qui l’a vu naître. Notre analyse ne peut négliger l’importance de la signification sociale et politique de l’instrument, qui a été élaboré dans un contexte historique précis et dont le développement et les transformations sont liés à cette histoire.

44Une “dépendance au sentier” est clairement visible dans la manière dont les différents participants intègrent l’évaluation externe. À partir de 1999, l’IGE a mis en place un programme d’ “évaluation générale des écoles” (qui inclut évaluation interne et externe), accompagné de la publication de rapports nationaux annuels. Ce programme, suspendu en 2002 en raison d’un changement de gouvernement, a été élaboré dans le but de promouvoir la qualité des établissements scolaires. Il a laissé des traces très profondes et son importance demeure cruciale aux yeux des inspecteurs :

Beaucoup d’entre nous avions déjà été confrontés à l’évaluation générale, qui était très positive dans la mesure où nous ne nous étions pas lancés dans l’évaluation externe à partir de rien (Entretien 1, inspecteur :7).

45En fait, dans le cas qui nous occupe, l’histoire joue un rôle certain. On peut établir une connexion entre ce modèle et les habitudes de l’IGE en matière d’évaluation. Le travail d’inspection au Portugal, mené par l’IGE, a connu un tournant dans les années 1990. À ce moment, la fonction centrale du ministère de l’Éducation a commencé à changer, pour créer un instrument servant à renforcer l’autonomie et l’évaluation des écoles. Cette transformation du mandat de l’IGE a engendré l’évolution de son travail d’inspection et de sa fonction de contrôle, passant de la prédominance des procédures disciplinaires à un rôle de supervision des projets de pilotage et d’évaluation. Cela a commencé à être appliqué de manière sporadique ou expérimentale à partir de 1993. Ce changement dans la régulation des établissements et des résultats scolaires est lié à la gestion de plus en plus autonome des écoles, qui les responsabilise davantage concernant la qualité de l’enseignement et les résultats scolaires. L’un des responsables de département interrogés estime que l’équipe d’évaluation a accordé une attention trop grande aux résultats des élèves :

À un moment donné, je sais que la discussion s’est surtout intéressée aux résultats, c’est-à-dire à l’évaluation de la qualité de l’ensei­gnement. […] L’entretien s’est limité à cet aspect et il semblait que tout le travail qui avait été fait auparavant ne comptait pas. Ça n’avait aucune importance qu’on ait fait ou non du bon travail dans la définition des objectifs (Entretien 3 :3).

46Au cours de ce processus de redéfinition du rôle de l’État, un effort a été fait pour encourager la décentralisation, ainsi qu’une philosophie de l’évaluation ou de la régulation externe, qui ont mené l’État à élaborer des instruments de contrôle à distance, parfois basés sur les résultats scolaires des élèves (Vandenberg, 2001 :113). Ce phénomène est devenu évident dans le rôle des inspecteurs, qui ont perdu leur posture conservatrice et étaient dès lors perçus comme des «acteurs du changement, des gens qui apportaient du dynamisme dans l’école, et étaient chargés de favoriser la mise en œuvre effective des nouvelles pratiques» (Afonso, 1999 :27). Comme l’explique un membre de la direction de l’école :

À vrai dire, je pensais que ce serait différent. J’imaginais que ça allait créer plus de problèmes. Les seuls contacts que nous avions eus avant ça, c’était avec l’Inspection générale, pendant les examens nationaux, à un moment où les contacts étaient nombreux et où les choses se passaient bien, mais cette fois-là, nous avons eu l’impres­sion qu’il s’agissait d’un type d’action différent (Entretien 2 :5).

47Cependant, d’autres membres de l’équipe pédagogique ont éprouvé un sentiment ambivalent entre le rôle traditionnellement imputé aux inspecteurs et celui qu’ils jouent actuellement en tant qu’évaluateurs, comme le souligne l’un des coordinateurs interviewés : «Certains nous interrogeaient à la manière de l’Inquisition […]. Mais d’autres avaient une attitude plus constructive et c’est important, selon moi» (Entretien 3 :4). Les deux inspecteurs interviewés ont souligné l’importance de l’évaluation générale dans leur vie :

Je suis devenu inspecteur pour le travail d’évaluation des écoles. […] La génération d’inspecteurs actuelle apprécie cette facette du métier, celle de l’évaluation. J’irais même jusqu’à dire que, pour la grande majorité, c’est ce qu’ils préfèrent, et que l’interruption que nous avons connue était un triste épisode, pas du tout intéressant pour l’IGE (Entretien 1 :19).

48L’importance de l’histoire et la persistance, au Portugal, d’une vision de l’évaluation étroitement associée aux activités de l’IGE, maintiennent en vie une compréhension bureaucratique de l’évaluation, qui se limiterait à vérifier et à contrôler que les établissements respectent la loi et les réglementations. Certains signes témoignent de la crainte à l’égard des procédures d’évaluation, née de l’héritage historico-culturel et du passé de l’institution. Selon la direction, ces procédures

sont redoutées, sans doute en raison de notre histoire [rires]. L’inspection et l’évaluation sont des mots effrayants et les gens sont tout de suite nerveux en les entendant, bien qu’ils réalisent qu’il ne s’agit de rien de plus qu’une conversation (Entretien 2 :6).

V. Conclusion

49Cette étude nous permet de confirmer l’intérêt de la politique d’évalu­ation externe des écoles, dans le scénario global des nouveaux modes de régulation sur lesquels se règlent les nouvelles pratiques d’inspection. En effet, l’évaluation externe se développe parallèlement à un processus de renouvellement de l’inspection, qui évolue et progresse petit à petit. Les connaissances scientifiques sur lesquelles se fonde l’IRBC découlent de différents modèles : l’approche effective school (HMIe, 2002), et les mouvements promouvant l’ “efficacité” et l’ “amélioration” des écoles en constituent les bases théoriques formelles (indicateurs, leadership fort, attentes positives, etc.). Soulignons également l’importance de l’intégra­tion de l’Inspection générale de l’enseignement dans la SICI. En outre, l’influence du modèle d’excellence de la Fondation Européenne pour le Management de la qualité (EFQM) indique qu’on assiste à un tournant des politiques publiques en faveur de l’amélioration de la qualité des performances. D’un point de vue plus institutionnel, il nous faut en outre reconnaître le rôle du SICI, dont l’influence n’est pas toujours directe et s’effec­tue par l’intermédiaire de médiateurs qui traduisent, renouvellent et adaptent les modèles à la situation du Portugal. Enfin, précisons que ce nouveau modèle d’évaluation d’écoles ne relève pas de la seule dimension rhétorique. Il fait partie du processus de transformation actuel, qui est loin d’être terminé, bien que persistent évidemment des éléments liés au contrôle (cadre de référence de l’inspection). En effet, les habitudes organisationnelles et les points de vue des acteurs, sur le terrain, sont toujours fortement marqués par ce cadre de référence.

50Les instruments “post bureaucratiques” comme l’évaluation des écoles recourent de plus en plus à l’autodétermination et à l’autonomie pour adopter les best practices, alors que les instruments visant au respect des réglementations ont tendance à perdre leur statut traditionnel d’éléments clés dans les prises de décisions. Ainsi, l’intérêt de l’évaluation externe des écoles en tant qu’instrument réside dans la fonction essentielle qu’elle occupe dans la redéfinition actuelle du rôle régulateur de l’État. Un consensus semble se dégager au niveau international (OCDE, organismes d’inspection européens, SICI, EFQM, etc.) autour du rôle des connaissan­ces, basé, d’une part, sur la littérature scientifique et singulièrement celle consacrée à l’efficacité et à l’amélioration des écoles, et, d’autre part, sur le savoir-faire professionnel des inspecteurs, des directeurs et des enseignants. Il est clair, dans ce processus, que certains types de produits sélectionnés insistent sur la “qualité”, l’ “accountability”, le “benchmarking” et les “best practices”, la référence commune aux nouvelles conceptions de l’administration publique (nouvelle gestion publique), la modernisation de l’enseignement, etc.

51Notre analyse souligne l’importance qu’il y a à saisir les processus d’action collective sous l’angle des interrelations développées entre les acteurs qui prennent part à la construction, au développement et à la mise en œuvre de l’instrument. Nous qualifions d’ “incorporées” les connaissances détenues par les acteurs, et d’ “inscrites” celles contenues dans des choses, des objets et dans des artefacts comme les documents écrits, ces connaissances devant être appliquées pour acquérir une signification – les connaissances “mises en œuvre” (Freeman et al., 2009). Un rituel de réinterprétation se produit lorsque l’école les reçoit et les met en pratique. Au stade des connaissances “mises en œuvre”, il y a un mouvement de réciprocité interactif, permettant des processus de traduction et de réinterprétation – en réunion (entre la direction et les évaluateurs, entre les évalu­ateurs et la communauté et entre les évaluateurs et l'équipe d'auto-évaluation, etc.) et dans les entretiens de groupe (avec des coordonnateurs de département, des parents, des élèves, du personnel non enseignant, des enseignants sans postes, etc.) – qui donne lieu à la production des connaissances inscrites, lesquelles seront inscrites une nouvelle fois sous forme de rapport (grâce aux contributions des membres de l’équipe d’évaluation). De ce fait, l’évaluation externe des écoles est utilisée comme instrument de référence pour évaluer la gestion des écoles, contribuant à former de nouvelles pratiques de gouvernance. Elle favorise une politique de régulation basée sur les sanctions sociales et les processus de socialisation, visant à la création de nouveaux et puissants mécanismes d’application des réglementations.

52Ainsi, la promotion de l’évaluation externe des établissements et des résultats scolaires et cet instrument en particulier doivent être rapportés au contexte actuel de re-régulation des politiques éducatives, dans le cadre d’une vaste “restructuration de l’État” (conséquence de la crise de crédibilité de l’État-providence et du déclin du “consensus social-démocrate” keynésien) toujours en cours. Il existe, dans les documents, l’action et les événements évoqués, un effet d’hybridation résultant du caractère hybride des politiques éducatives elles-mêmes. On assiste à l’émergence d’un État évaluateur, se traduisant au Portugal par l’augmentation des pratiques d’évaluation externe, qui visent les résultats scolaires des élèves et les performances organisationnelles des écoles et voient leurs résultats rendus publics. Au cours de ce processus, apparaît un mode de régulation douce “allégée”, où, malgré les changements, on observe encore des signes et des manifestations de formes de régulations bureaucratiques.

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2001 “Recommandation du parlement européen et du conseil du 12 février 2001 concernant la coopération européenne en matière d'évaluation de la qualité de l'enseignement scolaire”, Journal officiel des communautés européennes, 2001/166/CE, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:060:0051:0053:FR:PDF.

Sammons P., Hillman J., Mortimore P.,

1995 Key Characteristics of Effective Schools : A Review of School Effectiveness Research, Rapport de l’Institut d’Éducation pour l’OFSTED (Office for Standards in Education).

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2008 “Knowledge”, Document de travail, Projet Knowandpol.

Vandenberg V.,

2001 “Nouvelles formes de régulation dans l’enseignement : origines, rôle de l’évaluation et enjeux en termes d’équité et d’efficacité ”, Éducation et sociétés, 2001-2002, nº8, pp.111-123.

Whitty G.,

2002 Making Sense of Education Policy, Paul Chapman, London.

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Notes

1 En anglais Knowledge based regulation tool.

2 Cet article a été publié grâce au soutien du sixième programme-cadre pour la recherche de l’Union européenne – Citoyens et gouvernance dans une société de la connaissance (contrat n° 028848-2 – projet KnowandPol). Les informations et les thèses développées dans cet article n’engagent que les auteurs et ne reflètent pas nécessairement l’opinion officielle de l’Union européenne.

3 Le GTEE a été constitué par le ministère des Finances et de l’Administration publique et le ministère de l’Éducation pour un mandat d’un an avec l’objectif de lancer un programme national d’évaluation des écoles de l’enseignement inférieur, mais aussi d’améliorer la qualité de l’enseignement et d’établir les bases nécessaires pour accroître l’autonomie des écoles. Une fois la mission du GTEE achevée en 2006, c’est l’IGE qui a été chargé d’assurer les procédures externes d’évaluation des écoles.

4 En particulier, nous nous référons à l’Inspecteur général précédent, qui a assumé la fonction de délégué régional de 1999 à 2003, et à un ancien sous-inspecteur général, aujourd’hui à la retraite, qui a coor­donné des projets d’inspection entre 1999 et 2002.

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Pour citer cet article

Référence papier

Natercio Afonso et Estela Costa, « Les politiques d’évaluation des écoles. Le cas du Portugal », Recherches sociologiques et anthropologiques, 43-2 | 2012, 53-75.

Référence électronique

Natercio Afonso et Estela Costa, « Les politiques d’évaluation des écoles. Le cas du Portugal », Recherches sociologiques et anthropologiques [En ligne], 43-2 | 2012, mis en ligne le 18 février 2013, consulté le 21 octobre 2017. URL : http://rsa.revues.org/789 ; DOI : 10.4000/rsa.789

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Auteurs

Natercio Afonso

Institut d’Éducation, Université de Lisbonne, natafonso@yahoo.com.

Estela Costa

Institut d’Éducation, Université de Lisbonne, ecosta@ie.ul.pt.

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Droits d’auteur

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